《法制周报》举行“行政问责立法”专家论证会 场内场外嘉宾各抒己见精彩迭出

　　10月18日，由《法制周报》主办的“行政问责立法”专家论证会在湖南长沙和一国际大酒店举行，这也是本报法律顾问团成立以来的第二期法律沙龙活动。此次活动由e法网进行了图文直播。

　　⊙《法制周报》记者 廖洁 伍洲奇

　　官员、专家、律师长沙“问责”

　　出席此次论证会的专家阵容强大。场内有湖南大学宪法与行政法教研室主任、博士生导师石柏林教授，湘潭大学法学院副院长、博士生导师夏新华教授，湘潭大学法学院副教授、硕士生导师倪洪涛副教授、中南大学法学院硕士生导师敖双红副教授以及湖南海川律师事务所主任律师彭谦等《法制周报》“法律顾问团”律师代表。

　　此外，作为场外嘉宾的全国政协委员、民盟湖南省副主委、湖南省监察厅副厅长李利君，浙江大学法学院教授贺卫方，北京大学法学院教授姜明安，中国社会科学院法学研究所研究员莫纪宏，中国人民大学法学院副教授刘飞宇，也专门为此次研讨会发来了他们的观点和想法，这些精辟见解都以幻灯片的形式在现场进行了播放和宣读。

　　问责风暴催生立法研讨

　　2008年9月以来，一场行政问责风暴席卷中国，山西省省长孟学农、石家庄市市长冀纯堂等官员先后引咎辞职或被免职。而此前2003年“非典”时期，包括孟学农、张文康(时任卫生部长)在内的千余名各级官员，因隐瞒疫情或防治不力而被问责。政府一次次的铁腕问责，让为数不少的行政不作为、乱作为的官员丢掉了乌纱帽。

　　此后，一些问题官员陆续复出。民众对此颇有微词，很多人认为：官员要勇于承担政治责任，当其执政能力或者工作方式受到质疑时，应当主动辞职。对于敢于承担政治责任的官员，要给予复出的机会。但是，在重新起用的制度程序上，过程应该公开、透明。

　　怎样通过程序对解职官员进行任命，这些都值得进行课题研究，尤其是在湖南率先推出行政程序规定的背景下，行政责任立法显得更具有研究价值。此次“行政问责立法”专家论证会，正是在这样的背景下，围绕“行政问责”与“官员复出”等问题来进行讨论。会上，各位专家各抒己见，对“为什么要问责”、“对谁问责”等问题发表了精辟而独到的见解。

　　行政问责呼吁法制化

　　“参加今天的论证会我觉得很高兴，因为这次会议不仅仅是理论界探讨，而且还有官员和精英律师们参与，对我们而言是一个宝贵的学习机会。”湘潭大学夏新华教授说。

　　湖南白沙律师事务所主任律师陈平凡也深有感触地表示：“各位专家和律师都做了精彩的发言，在他们发言的过程中我一直心潮澎湃，很多次都想马上站起来附和。”

　　“18世纪法国启蒙时代的著名思想家、法学家孟德斯鸠认为：一切有权力的人都容易滥用权力，这是条万古不易的经验。有权力的人们使用权力，一直到遇到有界限的地方才休止。”法制周报社社长、总编辑谷良表示，制定一部行政责任追究方面的法律，将能够从程序上明确公务员的责任追究，保护公务员的合法利益；同时对拥有权力的公务人员予以法律限制，将能够有效地保护公民的权利，有利于建立良好的社会秩序。

　　A为什么问责制度亟需规范？

　　贺卫方

　　原北京大学法学院教授，博士生导师，《中外法学》主编，哈佛大学法学院高级访问学者，现为浙江大学法学院教授

　　必须让行使权力的机构承担法律上的义务。

　　就像湖南的规章所制定的那样，行政权力的行使必须依照法律进行。(法制周报新闻热线:0731-4802117)但是，假如法律本身内容模糊不清，而行政规章的解释归于行政机关之手，无论怎样的行为都不会违反法律，这样的法律跟没有法律没有多大区别。

　　所以，要害的问题是，必须让行使权力的机构承担法律上的义务。也就是说，一切权力都必须法律化，任何能够对于公民法人利益作出裁决的机构，都应该成为可以在法庭上出庭应诉的法人。

　　李利君

　　全国政协委员、民盟湖南省副主委、湖南省监察厅副厅长

　　目前我国的问责制度表现出的缺陷或不足为：问责制体系欠完备、问责制可操作性不强等。

　　比如，现行问责制主要限于违反法律和党纪政纪的问责，缺乏对权力运行者政治和道义层面的问责，这可以说是导致一些地方责任事件发生后处置迟缓、影响扩大和问责中丢卒保帅等现象的一个原因。

　　胡勇平

　　湖南湘和律师事务所主任律师

　　官员问责标准需要一个明确的法规条例作为依据。

　　找不到明确的规章依据，就难免会对执行标准产生一些疑问。可以发现，传媒在行政问责中扮演了一个很微妙的角色，有时候官员犯错的事情不大，但却因为媒体的报道而被社会广泛关注，之后受到处分。

　　群众的反映，领导的关注，媒体的报道，网络的传播，在这个时候扮演了推波助澜的角色，但是如果媒体和社会关注了就进行处分，而不关注就睁只眼闭只眼的话，这实在不是长久之计。

　　夏新华

　　湘潭大学法学院教授、副院长、博士生导师，湖南省法学研究基地首席专家。

　　我国的行政问责制度，重形式问责，轻结果问责等现象还很突出。

　　受毒大米事件影响，日本农林水产省大臣太田诚一提交辞呈；农林水产省事务次官白须敏郎也递交辞呈。之所以如此，主要是日本的问责机制相对健全，即便想恋栈，也为制度所不容。

　　我国行政问责立法滞后，主要表现在法律位阶低，缺乏权威性，此外，法律规定过于笼统，缺乏可操作性。

　　我国的行政问责制度，重行政问责，轻法律问责；重内部问责，轻外部问责；重执行问责，轻决策问责；重事故问责，轻日常问责；重应对问责，轻预防问责；重形式问责，轻结果问责等现象还很突出。

　　黄红斌

　　湖南泰宗律师事务所律师

　　我在工作实践中有种感觉，有时候某个地方政府的行政官员作出一个具体的行政行为以后，就被调走了。假如他的这种行为被法院认定为违法，后果往往是由政府买单。因此，对行政问责立法就显得非常必要。

　　晏 军

　　湖南同升律师事务所律师

　　自从2003年以来，各省就已相继建立了问责制度，但相互之间存在很大差异。比如在问责对象、内容、程度方面，都存在着不少的差异，有必要进行统一。

　　刘飞宇

　　中国人民大学法学院副教授、法学博士、硕士生导师

　　行政问责中的引咎辞职相关制度本身有缺陷。

　　通过一系列官员的引咎辞职，公众熟悉了这个制度，也习惯了在重大事故发生后责任官员辞去职务。在当下，对于引咎辞职制度，公众还有问题想弄明白：哪一级的事故会导致什么级别的官员辞去职务？这些，不仅仅公众并不知晓，甚至权力机关也并不明确。

　　由于我们的各级人民政府之间事项管辖不够明确，上级人民政府对于下级人民政府的所有事项似乎都有权限，也似乎都有责任，这样容易导致根据事件当时社会影响的大小来决定谁应该辞职，而不是根据谁对这个事件的发生负有领导责任来决定谁应该辞职。

　　倪洪涛

　　湘潭大学法学院副教授，硕士生导师，兼任北京市德恒律师事务所长沙分所执业律师

　　立新法不如完善现有的法律。

　　行政问责不存在立法的问题，关于这方面我们有大量的法律和法规，包括宪法、公务员法、湖南的行政程序规定等。我建议论证会的题目要改成“行政问责的立法完善”，这样有助于修正社会上一个片面的倾向,就是动辄要求立法的倾向。

　　姜明安

　　中国行政法学会执行副会长，北京大学法学院教授，北京大学宪法行政法中心主任。

　　问责制是法治政府不可或缺的构成要件和推进依法行政的必然要求。

　　近年来，我国对发生的一系列导致公民生命财产安全和国家利益、公共利益造成重大损害、损失的事件事故，均是对有牵连的官员免职撤职了事。(法制周报新闻热线:0731-4802117)但也有因一份文件写错几个字的官员丢官的，也有所辖地区、部门发生死伤数十人事故的官员官照做的。

　　这种非制度化、非规范化的问责制不仅对当事官员不公正，对非当事官员也起不到有效震慑作用。而且还可能导致有权问责机关的官员选择性问责，以达到排斥异己，发展亲己势力的目的。

　　很显然，要推进法治政府建设，必须建立和完善制度化、规范化的政治责任问责制。

　　彭谦

　　湖南海川律师事务所主任律师

　　像现在的问责风暴，尽管可以起到一定的作用，但毕竟是一种非常态的现象，因此必须通过对行政问责立法来使其常态化、制度化。

　　B对谁问责？

　　刘飞宇

　　执政党的同级党委负责人也应受到行政问责。

　　引咎辞职制度实施以来，辞职主体多是各级人民政府的负责人或者是各级人民政府组成部门的负责人，作为执政党的同级党委负责人却甚少有引咎辞职的。

　　但事实上，按照公务员制度的规定，各级党委负责人同样也是引咎辞职的主体之一；按照党政事项分工的具体情况，各级党委负责人同样也承担对于本辖区之内的重大事故的领导责任；而且在实际权力运行规则中，同级党委的负责人往往是本辖区重大事项的实际决定者。

　　夏新华

　　要明确划分官员的职权，才能对其实现有效的责任追究。

　　在我国实行行政机关首长负责制，但在实践过程中只追究副职的责任制，在一些地方成了副职负责制。同时我国在权责不分上还存在集体领导与个人责任界定不清、不同政府层级之间的责任界定不清。

　　对以上问题要创新问责方式：要明确决策责任由主持会议的行政首长负责；重大决策失误的集体辞职制度。对于行政工作中的党政不分要实行党委问责制或书记问责制，这是一项制度的创新，将党的机关及其领导也纳入行政问责的范围。

　　石柏林

　　湖南大学法学院教授、博导、宪法与行政法教研室主任

　　可以以事故的影响程度来确定问责的范围。

　　不同层级官员之间该问谁的责，我国纵向权利架构目前实行从中央到地方的五级政府制，那么问责应当追究到哪一个层级，实践中，一级有之，连问两级甚至三级的亦有之。我以为，问责问到哪一层级可以根据各级政府的权力范围以及事故本身的社会影响度和危害度来综合确定，以实现问责追究的全覆盖。

　　倪洪涛

　　行政问责的对象不应该是全体公务员，而应该是领导职务类公务员。

　　即西方所谓的政务类公务员(政务官)，一般公务员的责任应该通过《公务员法》、《公务员处分条例》、《行政监察法》甚至刑事法律等，进行纯法律意义上的行政和司法追究。

　　行政问责中的“责”大多是一种间接之责而不是直接责任，是一种混合之“责”，即政治责任与法律责任的混合体，并且主要是政治责任。而一般事务类公务员是没有多大政治责任承担的。

　　但是，现实中，却有将行政问责推至所有公务员的错误倾向，从而模糊了混合责任和纯粹法律责任及其不同的追究程序和方法。(法制周报新闻热线:0731-4802117)其次，“问责风暴”和“问责年”的称谓尽管较为形象地刻画了时下我国行政问责的现状，但是我认为，无论是“风暴”还是“某某年”都意味着随意和专断，其背后隐藏的决定性力量都有人治的因子，因此慎用这类语词，法治建设才有希望。

　　刘章武

　　湖南君见律师事务所律师

　　我认为，应赋予行政相对人提出问责的权利，并且在问责的过程中，要保障他们有申请听证的权利。因为，行政官员若是给具体的人造成了损失，往往却由上级领导来对他问责，但利益实际受到损失的行政相对人却不能对他问责，似乎有失偏颇。