文/吴一平

　　经过1994年的分税制改革，地方财政收入明显减少，但地方政府承担的支出责任并未减少。世界银行在2002 年的报告中指出，中国大约70%的公共支出发生在地方

　　改革开放30年以来，中国经济迅速发展，人民生活水平显著提高，已是无可非议的一个事实。但伴随30年改革开 放进程的，还有不断上升的腐败程度和反腐力度。

　　虽然反腐措施频频出台，近年来腐败蔓延的势头有所遏制，但反腐形势依然严峻。当前的腐败问题已经从一般经济管 理部门扩散到党政领导机关、组织人事部门、司法机关、执法机关和教育部门。

　　腐败蔓延的原因是什么？这是我们在制定有效的反腐败政策之前必须弄清楚的一个重要问题。笔者结合中国改革开放 以来经济发展的实践，从财政不均等的角度对腐败蔓延给出一个合理的解释。

　　1978年以来中国财政体制的变迁

　　在政治上，中国曾是一个高度中央集权的国家，改革开放以来，经过30多年的权力下放，地方政府享有充分的自主 权，经济以类似联邦制的形式运行，在财政体制方面，呈现出高度分权化的状况。地方政府预算支出占预算总支出的70%。 因此，地方政府支出管理对中国财政业绩有决定性的影响。

　　中国财政体制分为五级。在中央政府以下，是31个省级单位。省以下是331个地区级单位，2109个县和44 741个镇。55%以上的预算为省级以下地方政府预算。

　　1978年以来中国财政体制的演变经历了以下两个阶段：

　　第一个阶段，即1978~1993年的财政体制改革阶段。

　　1978年经济改革之前，中国为了迅速摆脱贫穷落后的面貌，缩小与发达国家的差距，选择了重工业优先发展战略 ，采取了苏联式的集中财政体制，尽管许多资源配置已经分权化，预算依然高度集权化。在这段时期，所有收入属于中央政府 ，并且中央政府通过广泛使用“规范”，预算所有支出。地方政府自主决定的支出仅限于来源于预算外的少量资金。地方政府 负责征收全部税收。

　　财政体制的“大锅饭”性质无法激励地方政府去增加财政收入，导致财政收入水平逐年下降。为了防止财政收入持续 减少，中央在江苏等十个省开始实施“分灶吃饭”的财政包干体制，地方政府获得了极大的利益。

　　其后，财政包干制又出现了一些新的形式。

　　1980年起实行一定五年的“划分收支，分级包干”，按照行政隶属关系划分中央与地方的收支范围。这在保持地 方政府积极性的前提下，保证了中央政府的收入。

　　1985年，中央政府决定以收入税来代替国有企业上交的利润，主要以税种作为划分各级财政收入的依据。

　　1988年，全面推行财政包干制。80年代财政体制分权式改革的主要目的，是改变财政收入中的中央财政收入水 平下降趋势。但在市场化改革的大背景下，财政分权改革的效果并不明显。

　　第二个阶段，也就是1994年的分税制改革。

　　为了解决财政包干制的弊端，中央政府于1994年开始实施分税制改革，目的是解决三个领域的问题：控制财政收 入下降和为政府，尤其是中央政府提供充足的收入；消除税收结构中的扭曲因素和增加透明度；调整中央政府-地方之间的收 入分配。

　　其中，关键内容是对间接税的重大改革，取消了产品税和取代了许多服务领域的营业税。简化了税收结构和统一了除 外企外的所有纳税人和机构的税收待遇。另外，为避免贫困地方征收中央政府税收的困难，也改革了税收管理，确定了中央税 、地方税和中央与地方共享税，并且建立了国税局来征收国税，地方税务局仍旧征收地方税。

　　在分税制下，中央分享税收收益的大部分，尤其是增值税，高达75%。财政集权时代重新开始。

　　经过此次改革，地方财政收入明显减少，但地方政府承担的支出责任并未减少。世界银行在2002年的报告中指出 ，中国大约70%的公共支出发生在地方。

　　财政不均等如何滋生腐败

　　与其他国家相比，中国已将更大比重的支出责任转移给基层政府。中国的地方政府承担着过高的支出责任，这与国际 惯例不符。并且，随着大量国有企业破产倒闭，本来由企业承担的社会保障责任也因此被转移给了地方政府。

　　在现行体制下，地方政府缺乏谈判力，这种被强压的不合理的财政分配格局导致地方政府财政收支严重不匹配，地方 财政压力逐渐增大。1994年的分税制改革更加剧了地区间财政不均等的程度，因为它将转移支付与征税挂钩。转移支付政 策实施的本来目的是为了缩小地区之间不均等的程度，税收返还占转移支付的绝大部分，由于它以来源地为基础，因此实际情 况是中央政府将更多的收入返还给了富裕地区而不是贫困地区。

　　随着事实上支出责任的下放，使政府、尤其是地方政府的预算外和非预算融资快速增加。缺乏征税权和上级政府获得 的转移支付不确定，导致了地方政府积极地寻求扩大预算外收入。于是，地方政府各机构利用各种名目征收预算外收入，通过 权力将额外负担强加给企业与个人，其中相当一部分为腐败官员所占有。

　　因此，对于财政支出超出财政收入的部分，地方政府会通过预算外收入的方式加以补充。财政不均等所引发的预算外 收入是诱发地方官员腐败的一个因素，尤其是对于不发达地区而言。

　　1978年中国刚刚开始改革开放，各地区之间的财政不均等程度不大，以人均财政支出来衡量财政能力的话，财政 能力最强的地区是上海，人均财政支出是236.82元，财政能力最弱的地区是安徽，人均财政支出是38.60元，两个 地区之间的差距是6.14倍；以人均财政收入来衡量财政能力，最强的地区依然是上海，人均财政收入是1540.77元 ，最弱的地区是贵州，人均财政收入是23.31元，两个地区之间的差距是66.10倍。

　　但到了2006年，同样用人均财政支出来衡量财政能力，最强的地区仍旧是上海，其人均财政支出是9892.9 3元，最弱的安徽，其人均财政支出为1538.84元，二者差距是6.43倍；从人均财政收入来衡量财政能力，最强的 上海，人均财政收入是8683.60元，最弱的甘肃，人均财政收入仅为541.88元，两个地区之间的差距是16.0 2倍。

　　通过在不同年份财政能力最强地区和最弱地区的比较，可以发现，中国地区之间的财政能力差距较大，但地区之间的 财政不均等程度正在逐渐下降，特别是人均财政支出的差距比较小。然而，我们仍旧可以看到，在它们之间，人均财政收入的 差距还是非常大。

　　这其中的原因是什么呢？

　　在转移支付不可靠的情况下，为了尽快发展地方经济(这直接关系到地方政府官员的晋升)，地方政府的唯一办法就 是通过预算外收入来获取资金补充。相应地，一些不合法的行为必然会逐渐滋生。同时，在那样的环境下，司法制度也难以发 挥应有的效用，因为地方政府的一些相关法律制度的建设，也是需要资金支持的。简单地说，如果一个地区财政能力较弱的话 ，我们也难以期望它能够建立起比较完善的司法制度去遏制腐败。

　　财政如何均等化

　　笔者认为，为了更好地预防和遏制腐败，财政均等化是关键。

　　目前，中国转移支付在总体上较大地妨碍了均等化的这个事实。不仅仅在中央-地方政府间，在省内也需要增加均等 化的转移支付，通过支出责任划分或转移支付确保各省内部的均等化。

　　在财政收入方面，目前中央和地方政府之间增值税和企业所得税的共享存在严重缺陷。按来源划分增值税导致地方政 府之间财政收入分配的不公平。应该以类似的方法共享其他税种。

　　在财政支出方面，需要清晰、明确地分配中央-地方之间的以及省内部的支出责任。为了预防地方政府通过不正当手 段获得预算外收入，应该给予地方政府一些征税自主权，以满足地方的支出需求。同时，还需要削减整体转移支付水平，从而 提高政府间转移支付体系的效率。 -

　　(作者系经济学博士，上海金融与法律研究院研究员)