作用防止变相发债酿成债务风险

　　“自1998年之后,随着土地财政的勃兴,地方政府的主要融资通道更多来自于土地。”魏加宁进而认为,只有允许地方政府发行债券,才能打破由银行、地方政府和土地开发商形成的利益共同体。

　　他指出,尽管目前国家不允许发行地方债,但某些地区早就有了变相的地方债。有的地方政府绕开政策限制,成立一个国有公司,再以公司的名义进行融资。“发行者不是地方政府,但公司一旦发生债务危机,一定是政府承担支付责任”。

　　另有专家指出,一方面,国家严格执行《预算法》,要求“除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券”,但另一方面,对于某些地方又“网开一面”,譬如上海的磁悬浮项目、北京的奥运项目以及某些城市的地铁、路桥项目,从严格意义上说其性质都属于地方债。

　　“有的放行,有的不放行———尽管放行的能给出一个比较合理的理由,但是这显然让不少地方政府认为不公平,在法律面前不平等。”中国社科院财贸所的上述专家直指,正是这种法律执行层面出现的“偏袒”,加剧了本身就防而难防的暗度陈仓之路。

　　国家发改委宏观经济研究院的李军杰在受访时分析称,几乎所有地方政府举债都是多头进行。“有的是政府直接运作,有的是通过财政、发改委等部门运作,还有的是通过政府所属的投融资公司运作。”在他看来,一方面不能走正常程序发债,另一方面又曲线多元化举债所可能造成的后果,是地方政府承担的各种显性、隐性债务还将急剧膨胀。

　　倪红日也指出,尽管现行的《预算法》等有关法律中,严格禁止地方财政出现赤字和地方政府举债,但事实上,各级地方政府为满足地方财力需要,运用变通手段,以开征各种基金、增加收费项目和提高收费标准、转移土地出让金、高成本融资、拖欠民工工资等各种方式举债。

　　倪红日直指,各级地方政府“正门不通走旁门”的不规范发债或“准债务融资”行为,由于缺乏法律依据,对于今后建立有效的偿还机制和决策责任机制都埋下了隐患,极容易酿成新的债务风险。

　　“从总体上看,发债权、税收立法权高度集中于中央,由此带来的调控缺乏灵活性、管理体制僵化、经济效率低下等诸多问题,在很大程度上制约了政府职能作用的发挥。”她进而认为,改革高度集中的发债权、税收立法权划分体制势在必行———从长远发展来看,适度下放发债权和税收立法权,确立地方发债权、地方税收立法权十分必要。

　　焦点地方举债谁监督

　　中国社科院金融所研究员刘煜辉也极力主张开启“地方债”之闸门。他认为,此举是推进我国金融体制改革,建立规范化的地方政府融资渠道,解决包括房地产在内的我国经济难题的关键所在。

　　在刘煜辉看来,允许地方政府发债能直接把责任加到政府身上,地方政府和债权人之间直接形成了一种约束关系,如果债权人是本市民众更好,地方老百姓直接对政府形成一种监督压力,这将促使地方政府更有效使用这些资金,且相关的信息会更透明,也更容易监督地方政府的举债行为。

　　但质疑声极大。不少专业人士尖锐地指出,在各级政府产权模糊的条件下,在中央政府和地方政府事权难以明晰的情况下,允许地方政府发债,地方政府自然是根据需要盲目发行债券,而不会首先考虑债务偿还和使用效果问题。

　　“地方债券的发行仍需具备一定的条件。首先,是中央和地方相互独立的分权财政体制；其次,是地方政府的监管约束体制。”持反对意见的受访专家认为,“地方政府发债”的一个至关重要的前提是“预算约束”硬起来。

　　网民放行时机还不成熟

　　此外,记者从近日各大论坛也注意到民众对“地方债”的强烈质疑。不少人认为现阶段赋予地方政府“发债权”时机还不成熟。其中有观点认为,实施地方债有可能加剧地区间的不平衡———实施地方债,经济发达地区不仅“应债资源”丰富,而且还会吸引不发达地区的资金通过购买债券流向发达地区；而落后地区为了防止本地资金的外流和吸引发达地区资金流向本地,就会提高本地区的地方债的收益率。反过来,又会使发达地区的地方政府提高其地方债的收益率。

　　专题撰文本报驻京记者郑春峰