本报记者 陈欢 陈小莹 上海报道

　　编者按：

　　商品房市场化已经将近20年，货币分房和福利分房之手大体终结。此番民生大旗高举，保障性住房善政关乎中低收入者之福祉。唯其推动过程不易。在已高度商品房市场化之外，隔离出一块非市场化运作的保障性住房领地，这其实是新的商品房双轨制。此中诸如土地来源、价格形成、投资资金保障、选址、市场准入和退出等诸多问题。若再切问，保障性住房格局一旦形成，在其边界内保障性住房市场是否允许存在，多大程度上存在，亦即双轨制之边界在哪里，对于保障性住房的居住者来说，也攸关其财产性收入。

　　在4万亿投资中，保障性住房作为民生领域的项目，充当了“急先锋”。

　　11月26日，上海市市长韩正前往浦东三林经济适用房基地考察开工情况。按照上海市政府此前宣布的方案，上海将新开工400万平方米的经济适用房，这是自2003年上海市经济适用房发展中心被撤之后，5年内经济适用房首度现身上海。

　　经济适用房在上海的回潮并非个案。这一次，伴随着4万亿经济刺激计划，保障性住房回归在全国范围内显得来势汹涌——江苏省宣布计划3年内修建15万套经济适用房；重庆计划3年内修建1000万平方米经济适用房；云南、福建等各省份纷纷宣布经济适用房建设计划，住房保障和建设部也宣布将在3年投入9000亿资金用于保障性住房建设。

　　在1998年东南亚金融危机后，启动房地产市场尤其是商品房市场成为该次金融危机后刺激经济、拉动内需最主要的手段之一，在2008年的金融海啸中，房地产市场再度担当重任，所不同之处在于，由政府主导的保障性住房尤其是经济适用房这次唱起主角。

　　但是，保障性住房是否能够成功落地，承担起拉动内需的重任，其间需要考量的问题不在少数。

　　1 地从何来

　　11月6日，上海市政府宣布，将在2009年新建、配建经济适用住房和廉租住房400万平方米。这个数字占了这一年所有新开工住房面积的45%。

　　话音刚落，400万平方米中已有160万平方米率先宣布开工，记者了解到，截至11月底，实际开工面积大约则在110万平方米左右。

　　根据记者获得的一份政府规划资料，上海市已经开工的地块分别有华泾镇华发路308号基地、浦东三林镇三鲁路地区、杨浦区江湾镇的国江路国秀路间、华新镇规划一路、浦东周浦镇瑞河路咸塘港附近，以及闵行浦江镇新江路浦联路一带。

　　半个月后，11月22日，住房和城乡建设部副部长齐骥也宣布了全国的规划数据：今后3年，全国将新建200万套廉租房和400万套经济适用房，同时完成约220万户林业、农垦和矿区的棚户区改造。总投资将超过9000亿元。

　　但保障性住房并非一个单纬度的民生工程，其在前数年中迟迟未能在地方迅速推动的原因复杂，既牵涉到一级市场上地方政府的土地财政收入，又会分流部分商品房购买者从而影响二级市场的地产价格，利益多综。

　　一年多前，建设部就明确了保障性住房的供地方式——对保障性住房建设实行划拨方式供应土地，并“优先安排、保证供应”。

　　经知情人士估算，这些保障性住房以划拨的方式出让，成本50万-60万/亩之间，包括了拆迁成本和“四通一平”的基础设施费用。若是相同地段的商业性用地出让，则出让价格为150万/亩，每亩差价100万。

　　本次上海400万平方米保障性住房的土地来源，就由市区两级土地储备中心共同筹措。其中，宝山区、闵行区、浦东新区以及南汇区四个区的土地储备中心出地最多。

　　从2002年开始，上海各区就成立了区级土地储备中心和区土地储备开发管理委员会，将土地储备的功能从房地局分离出来，成为一个直属区政府的独立机构。

　　“这次政策要求迅速落地，所以土地来源都是容易筹措的。”上海市某区房地系统负责人对记者说，该400万平方米的土地来源，包括了“两个1000万工程”的剩余用地，部分国有企业调整用地结构之后的厂房土地，以及“出问题”回收的土地。

　　本报记者获悉，上述率先开工的保障性住房，则土地大都来自于“两个1000万工程”的剩余用地。

　　“两个1000万工程”，是上海类似于保障性住房的一些先例。2005年，上海曾广为宣传在当年新开工1000万平方米重大工程配套商品房(也是中低价位)和1000万平方米中低价商品住房。

　　这个政策意味着，在房价进入短期下调的2005年，上海市政府打算推出的中低价位普通商品住房占年内新上市商品房的65%。但这2000万的工程并没有在2005年底如期完成，而是根据上海市政府常务会议讨论通过的规划，悄然调整为“配套商品房2006年、2007年竣工量各为200万平方米左右”。

　　在这400万平方米的保障性住房项目宣布之前，2008年安排经营性项目用地计划1500公顷，其中住宅用地800-1000公顷，非住宅经营性用地计划500-700公顷。优先安排保障性住房、旧区改造、中小套型普通商品住房的土地供应。

　　另一个土地来源渠道则是“问题土地”。由于2002年以来地价的不断飙升，一些地产商早年拿的地价格较低，而其中一些地产商因为种种原因获刑，这部分土地也被政府以当初出让的原价收回，重新纳入土地储备，供保障性住房用。

　　今年5月，上海地产富豪周小弟名下的浦东三林地块就被上海市房地局宣布收回。这块位于浦东三林地块懿德项目未出让土地面积约2136亩，现已重新作为储备用地进入浦东新区土地资源储备中心。(见本报6版《上海“问题土地”新出路：回收进保障性住房土地供应大盘子》)

　　此外，宝山高境镇苋果宅一块面积101.3亩的地块，2002年9月，被陈良军以旧区改造名义违规批下，陈良军为此获刑，目前，这块地亦已被政府收回，重新纳入土地储备。

　　2 选址两难

　　而这些保障性住房的选点，则是另一个多方博弈之处。

　　上述房地产系统负责人表示，目前政府选择的首要考虑，仍是以土地筹措的难易决定的，“这个政策来的很紧，自然是哪些土地能最快开工就用哪些，但对城市整体功能区分定位就考虑得比较少”。

　　在政策之下，选址还关系着诸多房地产商的敏感神经。

　　“哪个地产商愿意自己的楼盘旁边出现经济适用房？一出现，肯定会拉低自己楼盘的售价。”在这一轮已经开工的保障性住房选址中，利益博弈的痕迹尚不明显，但仍有300万平方米尚未选址，各种利益诉求已经开始暗中传递。

　　即便刨除利益的考虑，在城市规划上，保障性住房到底采用“混杂式”还是“分散式”，亦在学界产生较大的分歧。

　　“保障性住房不应该大块聚集，我们可以借鉴美国模式，把保障性住房等建在地铁附近，降低生活成本。” 北京理工大学经济学教授胡星斗认为，地方政府出于土地价格等因素的考虑，很可能将保障性住房设在偏远郊区，由此形成的在郊区大块聚集保障性住房的做法会扩大贫富差距，并且容易造成教育、医疗方面的不均衡。

　　但“混杂式”的选点方式，亦有其缺陷。“中国的公共交通尤其是地铁建设晚于城市成型，如果在城市中心地区硬性摊派保障性住房用地，地铁开发造成的区位改变和利润升值无法及时回补，政府无法做到收支平衡。” 上海同济规划院六所总规划师苏运升表示，还是应该学习日本的多中心模式，选择保障性住房的地点。

　　本报记者获悉，此次上海政府迅速上马的400万平方米保障性住房，另有不菲的隐形成本尚未计算在内。比如政府收回的“问题土地”三林懿德项目地块，除了周小弟之外，亦有杭州西子电梯(集团)有限公司等其他股东的利益。政府承诺其负责补偿该地块前期开发费用，但这笔费用尚未完全到位。