——专访国务院发展研究中心宏观部副部长魏加宁

　　经济刺激无疑是2009年最重要的主题之一。国务院提出的两年4万亿元计划，不久就被地方的投资热情放大到18万亿元。但如今最考验这些地方经济刺激方案可行性的问题是，除了中央财政划拨部分，地方政府的其余资金从何而来？地方刺激经济的代价在于财政体系能否提供足够的支持，而颇为严峻的是，2008年全国性财政收入增幅的下滑和各地土地出让的低迷，让地方政府的融资难度剧增。“很多地方财政健全性和可持续性本身就需要打上一个大大的问号，在此基础上再扩张开支，财政体系只能是雪上加霜。”中央财经大学经济学家王雍君不无忧虑地表示。

　　在此背景下，作为给地方财政的纾困和开源提供解决之道的地方债管理方案，不久前曾由财政部牵头起草，并提交到国务院等待批复。对于地方债政策的进展和相关问题，魏加宁接受了本刊专访。

　　主笔◎朱文轶

　　三联生活周刊：你怎么看4万亿元刺激计划的实际效果？根据以往经验，投资项目的资金构成一般是中央政府、地方政府和银行各占1/3，但是现在的情况是，地方政府财政配套可能很难保证。1994年分税制改革以来，地方政府财政收入占全国总收入的比重迅速从60%左右下降到目前的40%左右。这几年楼市的火爆让土地财政帮地方解了大围，但现在，房市一低迷，地方财政的一大支柱又没了。

　　魏加宁：现在就是这个问题，中央说4万亿元，地方加到了18万亿元。但是钱从哪来？还是没人说得很清楚。尤其是地方这一块，中央可以发国债，地方的钱怎么办？没人说。所以我认为，从时机上说，的确到了考虑地方发债的时候了。如果地方没有发债的手段，几乎很难得到如此巨大的资金，因为它几个主要手段现在都给控制住了。隐性债务这几年一直在查，数量一直在压缩；国债转贷数量很有限；土地财政在房市下行的背景下不光是难以为继了，而且很可能是反方向的，以前是地方财政的巨大来源，现在有些地方为了提振房市，还在往里贴钱。所以地方那么大的投资计划，钱从哪来，的确是个大难题。它直接关系到4万亿元计划的地方配套能否保证，关系到对整个GDP的拉动。

　　三联生活周刊：我们了解到，大概10月下旬，由财政部牵头起草的有关加强地方政府债务管理的方案，已经经过多方征求意见，提交到国务院等待批复。为什么这么长时间没有下文？

　　魏加宁：财政部的确把这方案报上去了，但是后来还是有些部门存在不同声音。反对主要来自几个领域：一是一些老同志，他们从宏观调控角度出发，认为审批权一定要在中央，地方债会导致地方财权过大，影响中央对地方的调控；再有就是来自部门利益之间的掣肘。

　　地方债这个问题，如果没有深入了解，从直观上很容易担心。它基于一个简单的假设，就是认为发债一定有人买，所以就有风险。事实上并不是这样。要知道，地方政府发债是一回事，投资者买不买是另一回事，买与不买的主动权不在政府。这就完全变了。地方政府过去的几种融资办法，说到底权力都在政府这儿，风险反而更大。

　　不过现在地方政府的呼声很强烈，它很紧迫了，我想决策方还是会慎重考虑这件事。

　　三联生活周刊：你认为发地方债的方式，要比已有的融资方式风险小吗？

　　魏加宁：对。事实上，你不让它发债，地方政府也有大量的隐性债务。1994年分税制改革后，地方政府负债问题已经逐渐积累到了一个很严重的程度。我们几年前调查时，根据我国当时有关各方提供的数据测算，仅在2000年，全国乡镇一级的政府负债就高达2200多亿元，全国平均每个乡镇负债400万元。2001年，在全国2800多个县(市)中，一般预算赤字县共计731个，赤字面达到35.6%，其中尤以中西部最为严重。自那以后，中国各地地方政府的债务不是减少了，而是开始新一轮扩张。直到最近几年有所减少，一是对于隐性债务的查处，另一方面，是因为地方政府纷纷找到了“以地生财”的办法，地方财政状况大为改观。不过土地财政本身就是建立在缺乏规范融资渠道基础上的，它是有代价的：依赖土地收入完全将当地政府跟房地产商利益捆绑在了一起。

　　我们当时在全国各地进行调研的难度非常大，地方政府对隐性债务的数字讳莫如深，敏感程度比当年调研金融不良资产要大得多。这些债务，有关部门后来也试图去了解统计，费了很大劲，实际上很难掌握全部的真实情况。它是看不见摸不着的，你不了解情况，你就很难去控制风险，所以这部分隐性债务的风险是完全不可控的。跟这相比，正规公开的发债就有一个风险控制机制了。

　　三联生活周刊：发改委已经明确表示，此次扩大中央政府投资所需资金，将来自于加大规模发行国债。地方可以通过申请国债项目获得中央转移支付解决资金困境吗？

　　魏加宁：“国债转贷”是地方政府筹资的一个重要途径，但它也有问题。现在国债转贷是个什么概念呢？地方政府要钱的时候很积极，在经济有下滑风险、急需资金的形势下，中央批得也很积极，两边都积极。但这个项目建完以后，它有没有经济效益？有没有社会效益？就没人关心了。中央政府不关心，因为它只负责审批，钱你已经要走了，跟我没关系了。地方政府也不关心，钱要完了，项目也建完了，当年的GDP拉上去了，就完了，项目的未来效益它根本没有继续关注的动力。

　　我们考察的时候，专门对一些城市的国债项目做过调查，很多地方都这样，项目建完了就在那放着了，没人管。我们了解，比较极端的情况，在一些财政状况紧张的西部地区，拿到国债项目以后，1/3的钱先填窟窿——它本来就已经有很多窟窿，工资都欠很多，所以拿到钱先干这些事了。另外1/3用来盖楼买车，最后1/3才用在项目上面。我们也顺便问了一下这些项目的后续情况，发改委审批之后，去不去看？后来别人跟我们说，不用说司局长了，处长都没时间看。那凭什么批？根据什么认为资金使用有效益？这次我不主张大规模地发国债，就是因为它的效益问题，另外到地方没人监管，很多事情就很危险。

　　三联生活周刊：但现在问题是，时间很紧迫。我们GDP“保八争九”的压力还是很大，这又有赖于各个地方GDP能否实现预定目标。随着各省份都抛出投资清单，明年就到了地方财政买单的时候。我了解，光重庆市，到2010年底3年要实现各级财政性投资2000亿元，投入额几乎等于前5年的财政总收入。会不会还是要回到老路上来？

　　魏加宁：我们担心的就是这个，担心要走老路。很多人认为1998年以来国债项目是成功的，他们把1998年GDP上来都归结于此，实际上并不完全是这样，很多国债项目效益并不高。

　　因此这个时候放行地方债是很有必要了。另外，地方债券可以解决基础设施建设里的“代际不公平”。每一轮扩张财政周期中，基础设施建设大量是由地方政府来做的，这样会有一个什么样的问题呢？它往往是用上代人或上几代人积累下来的资金去建设，建设周期往往比较长，建完以后享用它的是下一代人，这样形成一个“前人种树后人乘凉”的代际不公。如果能允许地方政府发债，就变成这样一个情况：将来谁享用建设的成果，谁去还债。