文／本刊记者 杨子云

　　“为什么给他特别奖？我们认为他们的做法充分动员了乡村社会的传统资源，很有可能是未来乡村社会重组的可行模 式。”2008年12月6日，第四届南方农村报中国农村发展论坛“三农研究创新奖”的特别奖颁给了来自河南省中牟县白 沙镇的镇党委书记朱麦囤，中国社科院农村发展研究所于建嵘研究员对此给予了热情的肯定。

　　“朱麦囤是思考者，他又把这个思想贯彻下去。我们走遍了白沙镇的23个行政村，有一个村做得差一点，其他的村 ，这个征地拆迁矛盾集中、以前上访户很多的区域，现在给人感觉到政通人和的味道”。

　　在“村民自治走不动了的今天”，于建嵘的兴奋不难理解。他强调这个模式有两点值得注意：第一点，这个制度和1 980年代开始实施的家庭联产承包制吻合，联产承包是经济层面的改革，而这个可以称为政治层面的革新；第二点，联户代 表、监委会的任期与村委会任期是错开的，在村委会任期到届的前一年先行选举联户代表和监委会，在村委会换届选举时，监 委会全权负责选举工作，选举结束后监委会发挥日常监督作用。这避免了现实选举的各种问题。

　　农村家庭细胞被激活

　　“我们在村委会选举之外，新建了一个机构，就是联户代表。”朱麦囤向记者介绍了这个制度设计的框架图：每户推 选一个家庭代表，十户推选一个联户代表。联户代表与村民组长一起组成组委会，参与村民组事务管理，对村民组的财务收支 、款物发放、土地分包转让等事务进行民主决策和监督。联户代表全体会议再按10：1选举出监督委员会。监督委员会实际 上就是联户代表的常务委员会。它与村党支部、村委会构成了村一级领导、决策、民意监督的完整体制。

　　“这个制度的实质是什么呢？就是农民之前是一盘散沙，用家庭联户代表制把松散的、弱势的农民拧成了一个拳头， 用监委会来制约村委会；农村的权力结构，以前是两极架构：村委会对农民。现在成一个三角，村委会的事务必须经过组委会 、监委会，然后才是村民，农民由一团散沙变得凝聚了。”来自河南的一位农民代表用“拳头”和“散沙”这两个词，形象地 描绘了这个制度在当地农村带来的变革。

　　为什么镇党委要推动这样一个变革呢？

　　“实事求是地讲，这个制度不是一下子完善的。”朱麦囤说。

　　白沙镇位于中牟县东部。辖管23个行政村，40个自然村，10872户4.3万人。近年来，河南省政府推行的 “郑(郑州)汴(开封)一体化”策略，使白沙镇的农村加快了城市化和工业化进程。这个发展的过程，也是矛盾频出的过程 。

　　自1998年11月第九届全国人大通过和公布《中华人民共和国村民委员会组织法》后，这个镇先后于2002年 和2005年按照《组织法》的要求实施民选村委会。但两次民选都不尽如人意。2002年的民选中有一半的行政村难以顺 利实施选举。一些村长期选不出村委会。干部贿选、宗族势力霸选以及在选民登记、委托投票、流动票箱设置等许多民选环节 上出现的问题，总不能达到十分圆满。其中任何一点瑕疵都可能成为另一些选民否定选举结果的理由，为此村民之间尖锐对立 ，甚至上访、告状，造成选举搁置。

　　“家庭联产承包责任制后，村民参与村集体事务的积极性不高，村小组想开会讨论村务非常困难。要么通知了没人来 ，来了也不说话；要么来个老头老太太，啥也听不懂；要么妇女带个小孩儿过来，她的心在孩子身上，根本没心思开会。更棘 手的是，村委会都选不出来，民主管理和民主监督就成了一句空话。”朱麦囤回顾了当年的困境。

　　“要发展，要稳定，提高农民的素质很重要。”2004年之前，白沙镇政府经常对村委会成员进行培训，但是仅对 干部培训，村庄治理的效果不好，他们就想到培训村民。2004年开展针对村民的培训，可白沙镇共有4万多村民，他们发 现把每个村民都培训一遍不现实，这就要推选代表。“每个家庭都有一个当家人，在家里是一个管理者，在社会活动中又是家 庭的发言人和实际参与者。与自然人代表相比，每户推选家庭法人代表效果肯定更好。这样有了家庭代表。推选出来的被重点 培训，培训以后还希望他能发挥些作用，怎么发挥？就这样，慢慢地摸索出了一套制度。”

　　针对所有联户代表的封闭培训皆由政府出资，采取军事化训练和集体脱产学习的方式。近两年全镇共累计投入200 多万元，举办培训班20多期，培训人员4000多人次，全镇所有联户代表皆被轮训一遍。不少联户代表深有感触地说：“ 培训前自己是个糊涂人，通过培训成了明白人，以后要做个带领群众致富的带头人。”

　　来自马丁堡村的村民任中天(化名)，是县里镇里挂号的“上访专业户”。实行联户代表制后，任中天作为家庭联户 代表参与村里的征地、分款、拆迁建设等工作，并组织联户农户成立了施工队，协助村、组干部参与村里的建设，行使了作为 村庄主人公的权利，“现在谁还有时间去上访啊！”在接受郑州日报记者采访时，任中天如是说。

　　刘申庄行政村辖占李申庄等6个自然村，村子之间跨三个乡镇，过去只要一提起村集体的事，村民就“吹胡子瞪眼” 。实行家庭法人代表制以后，一些久拖不决的问题很快得到了解决。在征地拆迁、学校选址、道路改造牵涉村民利益的敏感问 题上，联户家庭代表和村组干部“当面锣、对面鼓”，站在村口当场讨论表决。“家庭联户代表制好着哩，以前，村里开会村 民积极性不高；现在每一次集体活动随叫随到。”村党支部书记王六零说。

　　朱麦囤说，家庭法人代表制激活了以农民家庭为单位的农村经济细胞，集体与农户紧密相连，减少了家庭之间在经济 和社会交往中的各种纠纷，形成了依法办事、按政策办事的工作习惯，农村违法违纪的现象大大减少。

　　无断层村治模式

　　在这个制度设计中，组委会是很重要的一环。“组委会”是村民小组的管理监督机构，也是村民反映问题的制度化平 台。目前，全镇有联户代表1039位，通过召开联户代表议事会，广泛收集民意，正确决策组内重大事务，并及时向村委会 提出意见和建议，从而实现了监督关口前移，有效破解了村民组长一人说了算的问题。

　　除了组委会，村里还有联户代表按照10:1的比例，民主推选的村务监督委员会(下称监委会)。监委会一般由3 -9人组成，任期3年。目前，全镇共有监委会成员110人。监委会作为联户代表大会的常设机构，其职责：一是对村委会 工作进行日常监督，并将监督情况向联户代表大会报告；二是全面监督村组财务收支情况。村组重大财务收支项目，事前必须 征求监委会意见，事中接受监督，事后接受审核，未经监委会审核的支出项目不能入账；三是对于村内重大事项，如集体资产 、资源、资金管理，征地拆迁、村民待遇、户籍管理、重大经济合同等，村“两委”须征求监委会意见后方能提交联户代表大 会表决。

　　为保证公正履行职责，规定监委会成员不得由村组干部及其配偶、亲属担任；监委会主任由监委会成员轮流担任，轮 值期限一个月。

　　全村联户代表大会。是全村最高的“权力”机关，每月召开一次会议，听取村“两委”月度工作报告和监委会关于村 财务收支通报，对涉及村情民意的有关问题向村组干部面对面提出质询。督促村支部、村委会、监委会制订相关措施，改进工 作，抓好落实。这既创新了民主管理、民主决策的形式，又强化了民主监督的力度。

　　为保证“三会”制度落到实处，白沙镇还建立健全了系列配套措施。首先，制订“三会”实施细则。根据《村民委员 会组织法》，白沙镇先后制定了《新农村家庭代表制度实施细则》、《农村联户代表制度实施细则》、《村民组委员会工作职 责》、《村务监督委员会工作职责》等一系列规章制度，要求各行政村每月定期召开一次联户代表大会，并把是否召开会议纳 入年度目标考核内容。其次，严格联户代表大会程序。按照六个步骤组织实施。即：整队、升国旗、唱国歌；村“两委”总结 上月工作，安排下月工作；监委会公布财务收支情况；联户代表就涉及村情民意的有关问题向村组干部现场质询；村组干部就 代表质询作现场解答；联户代表大会对村内重大事项进行审议表决。第三，规范村组干部行为。白沙镇出台了“三无论、五不 准”规定，即在国家法律、法规范围内，无论什么事联户代表都可以提，无论多难听的话干部都要听，无论多难回答的问题干 部都要回答；不准拖延开会日期，不准干扰联户代表发言，不准顶撞联户代表的意见，不准回避联户代表的提问，不准打击报 复、威胁恐吓联户代表。从而有效保障了代表的民主权利，解决了“不吭声”或“一言堂”现象。其四，督促代表履职。强调 家庭代表和联户代表要积极履行职责和义务。联户代表3次无故不参加大会的，取消代表资格。年底评选优秀联户代表，并给 予一定的物质精神奖励，从而调动了群众参与民主管理、民主决策，正确行使民主监督权力的积极性，有力地保障了村组“三 会”制度的落实。

　　如此，以家庭代表和联户代表为基础，家庭联户代表制度形成了以组委会、监委会和联户代表大会为内容的“三会” 制度，河南媒体普遍称之为“无断层”的村治模式。

　　发端于白沙镇的“无断层”村治模式，在实践中得到检验后，便被中牟县政府迅速推广。2008年10月，郑州市 委市政府决定在全市试行推广家庭联户代表制度。