我们考核官员政绩的主要指标是他本地区的经济增长总量，所以大家会上谈得很热乎，会下各打各的小算盘，碰到关键问题就合作不起来

　　《瞭望东方周刊》记者肖强   北京报道

　　广东省委书记汪洋关于“大哥”的一番论述，同样引起了诸多经济学家的关注。在“保增长”的关键时期，汪洋为何重提珠三角一体化？实现区域一体化的现实困难在哪里？《望东方周刊》记者就此采访了4位专家，他们分别是：北京大学中国地方政府研究院院长彭真怀、中科院城市发展研究中心主任方创琳、国家发改委国土开发与地区经济研究所副所长肖金成、北京大学社会学博士时宪民。

　　问题出在行政体制上

　　《望东方周刊》：不知你们几位看了《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》最大的感触是什么？

　　彭真怀：区域一体化的概念已经提得比较多了，但很多是停留在口头上，事实上做得都很不理想。为什么？最根本的问题出在行政体制上。因为我们考核官员政绩的主要指标是他本地区的经济增长总量，所以大家会上谈得很热乎，会下各打各的小算盘，碰到关键问题就合作不起来。比如，招商引资项目，城市之间的竞争很厉害，每个地方都搞几种主导产业，结构上都很雷同；比如，在很小的区域内，重复建设机场、港口，这都造成了严重的资源浪费。

　　坦率地讲，区域一体化是个政治问题，不是个经济问题。区域经济学本身是一门政治学，研究区域经济的专家如果整天把精力放在研究区域布局，那完全是空想，没有切入实质问题。

　　我特别希望有一两个地方拿出大气魄进行试点，全面梳理一下当前制约区域经济合作的体制的、机制的、法规的障碍，真正打破区域封锁和区域分割。这种探索对全国都具有非常积极的意义。

　　所以，我希望珠三角在区域一体化中迈出实质性的步伐，打破行政藩篱，充分利用中央给的政策进行体制创新。应该把合作的重点放在发展战略的对接上：产业上进行整体布局，贸易上进行整体协调，基础设施上进行跨区域的规划建设。

　　方创琳：广州和佛山的同城化是未来发展的主要趋势，同城化包括金融、电力、通信、环保、基础设施、社会保障等方面的一体化，是个系统工程。

　　不过，跨区域协调有两个难题：一是“大哥”和“小弟”之间怎么在资源分配方面更公平一些。现在的局面往往是“大哥”占据优势，占用了“小弟”的资源。二是在协调过程中行政区划上的限制，如何建立有效的协调机制是个问题。

　　肖金成：珠三角城市之间空间距离都比较近，基础设施比较完善，实现一体化的条件是具备的，难度在于如何进行合作与分工。分工应该是互补的，要适度竞争，不能过度竞争。

　　对珠三角而言，香港的金融和现代服务业的发展比较充分，对珠三角的辐射带动作用比较强。但是，香港和内地制度不同。客观上讲，广州作为老大哥，还是应该发展金融服务业，辐射到整个珠三角地区，这样和香港就存在着一定的竞争。

　　珠三角实际上存在两个中心：一个是广州和佛山。广佛的一体化是在第一个阶段，所以目前也显得更为迫切。另一个是深圳和香港。深、港虽然存在制度上的差异，但是两者在经济方面联系非常密切，二者实际上是功能互补的。深圳高科技产业发展比较迅速，产业结构比较合理，如果要在现代服务业上发展，必须考虑给香港留出一部分空间。如果你都想把功能搞得很全，将来不可避免就存在竞争。

　　在这个基础上，珠三角的一体化，其他的城市都要承担各自的功能。比如，东莞、中山等几个城市的制造业要在更高层次上形成产业集群。

　　说到实现一体化的困难，一是要在合作中克服各自追求综合化和高端化的倾向，要向功能互补化转变；二是要突破空间布局上的制约。现在珠三角土地短缺，从农田转换的空间已经不大了，必须对现有建设用地进行调整，这个调整是比较困难的，需要珠三角能够有新的思路，实际上要通过企业的重组、兼并、合并、吸收，腾出更大的空间。“腾笼换鸟”说起来容易做起来难，这需要企业有意识，政府有引导，政策有支持。

　　只用行政手段是不够的

　　《望东方周刊》：汪洋曾说，欧盟那么多国家都能做到一体化，连各国货币体制都能打破，“作为一个省的若干个市，不可能协调不好”。从现实的角度出发，如何才能消除行政壁垒？

　　彭真怀：怎么才能解决这个问题呢？从制度上讲，要修正对官员的考评体系，使之与区域发展一体化联系起来。从思想观念上讲，要意识到合则共赢，分则全败，迟则俱亏。目前来看，我倒觉得，搞区域一体化，涉及的城市越少越好。如果在一个省内，两个城市之间存在明显的优势互补，或者明显的一大一小，小的就容易沾大的光，大的也容易带小的。西安与咸阳的合作就是一个比较好的例子。

　　《望东方周刊》：为了协调区域内各方利益，是否有必要建立相对比较稳定的专门的协调机构？

　　彭真怀：在我国历史上，繁盛时期多有类似清朝的总督衙门这种机构设置。新中国成立初期，我们也曾将全国分为几个大区(局)来管理。当时主要是为了整合资源，加强中央权威。历史经验是值得借鉴的。比如，为了协调泛珠三角经济一体化，是不是可以成立一个国务院泛珠三角协调委员会？当然，大的整合很重要，小的关系理顺同样重要。

　　肖金成：要实现一体化，政府要利用一定的行政手段，但仅用行政手段是不够的。现在可行的是市长联席会议制度，各市的市长，无论是大市还是小市，大家都是平等的，平等协商，形成决议后各城市都要遵守。

　　另外，协调机构在经济上也需要有一定的保障，法国在这方面有些成功的经验。在税收上，它们的做法是收一个点作为城市共同体的发展基金，为跨区建设和一些基础设施必要的支出做经济保障，所以往往贡献最大的城市成为协调机构的主席。

　　长三角很早就建立了市长联席会议制度，各部门都有对口协调机制，珠三角是广东省政府来协调，效率更高一些。但是，区域经济一体化不能依靠行政命令，强制执行。

　　区域一体化是应对金融危机的有效办法

　　《望东方周刊》：国际金融危机对广东经济的影响不小，广东在当下重提珠三角一体化，有什么特别的现实意义吗？

　　彭真怀：区域一体化毫无疑问是我国应对金融危机的有效办法，是我国新一轮经济增长的发动机。

　　这次金融危机从本质上讲是生产过剩导致的，认识到这个本质我们就会发现，区域一体化对应对这场危机具有巨大的作用。我们一直提扩大内需，为什么长期以来没有做到，就是因为区域经济合作存在问题。我们现在应该抱团迎接这场风浪，把以前为国外建设的服务体系转到国内，而不是所谓开拓国外新兴市场。这就看决策者能否认识到这个问题的迫切性和必要性。

　　当前推进区域经济一体化还有另一层意义，就是从区域经济发展的角度安排资源，不要搞无谓的重复建设，造成资源浪费。

　　第三层意义是区域经济一体化容易形成主题功能区的概念。比如，可以明确哪些区域是重点开发的，哪些是应该限制开发的，哪些是不应该开发的。这样，就会出现有些地方增长快一些，有些地方增长慢一些，有些地方做出了牺牲，但是做出牺牲的地方应该得到补偿。

　　时宪民：这场经济危机把中国30年发展过程中累积的问题暴露得比较清楚。我的体会是，经过30年发展，中国进入了资源配置和整合的新时期。现在需要对经济结构进行调整，对经济质量进行提升。现在看来，各区域的经济结构和质量存在很大差异，所以抗风险能力也存在很大差异。

　　我认为，虽然珠三角和浙江的企业对外依存度都很高，但论抵抗金融危机的能力，珠三角企业还是要强一些，因为它的企业治理结构比浙江好，很多都是名牌企业，浙江则完全相反。可以说，凡是注重品牌的地方，抗危机能力就强。珠三角的老板是在做企业，浙江的老板是在挣钱。珠三角的老板大多建立了现代企业制度，而浙江还是个体户的天下。在慈溪和余姚，官方数据显示，小家电整机生产企业2000家，加上配件企业一共有一万家，但我敢肯定，危机后能够成长为品牌的不超过200家。在宁波，大量的小企业之间的经济来往不要票据，全是现金交易，银行随便就可以提现，不规范的操作行为太多了。所以，浙江老板的钱转成了民间财富，四处无序奔突，但没有成为资本。过去，它们给国外市场做简单的订单生产。经济危机之后，国外的订单没有了，面对国内市场，大多数中小企业就显得茫然无助。

　　《望东方周刊》：这次金融危机确实可以成为我们反思经济发展模式的契机。

　　时宪民：需要反思的地方太多了。比如，这30年劳动力流动方式就需要反思。以前的劳动力流动方式不可延续，而且带有很大的破坏性。比如，深圳号称1200万人，有本地户口的不到200万人，当农民工大规模、大跨度地流出深圳，城市设施就闲置起来了，对整个社会的承受能力也是一个挑战，社会就很难积淀出自己的结构和秩序，也形不成城市建设需要的文化积淀。过去为什么会出现这种情况？因为大量工厂集中在深圳。如果能实现区域一体化，就能在区域内实现劳动力的有序转移，同时完成产业升级。比如，这几年，深圳的制造业劳动力就在向粤北、江西转移。转移出去制造业之后，深圳正在实现向高端服务业的转型。所以，这一轮金融危机推动了中国区域经济格局的变化。

　　我们还需要反思，在新的经济格局形成过程中，采取什么样的机制，才能使得在大城市积累起来的各种高质量服务资源，能够真正为实体经济服务。也就是说，实现服务经济和实体经济之间大跨度的对接是一个大问题。

　　我们还应该主动谋划如何打造产业集群和地域品牌。形成产业集群，可以降低整个社会的营商成本，提高资源使用效率，优化资源配置质量。在产业集群的形成上，在地域品牌的塑造上，政府大有作为。如果政府以适合产业集群和地域品牌发展为主要思考点进行政策安排，将会大大提高区域一体化的速度。

　　区域经济发展差距过大，内需就很难扩大

　　《望东方周刊》：比较而言，珠三角、长三角、环渤海，包括东北和中西部这几大区域在这次金融危机中面临的机遇与挑战有何不同？如果说区域之间也存在抢机遇的问题，哪些区域胜算的可能性大？

　　时宪民：在我眼里，长三角里的苏南和浙江不一样，苏南的经济质量较高。苏、锡、常是外资高度关注的。日本企业的中国战略里都会提到长三角和珠三角。它们认为，长三角的中心是苏州、无锡，珠三角的中心在深圳、东莞。

　　日本企业看重珠三角是因为它面向国际市场，看重长三角是想以此为枢纽，进入中国腹地。为什么日资在长三角构筑了苏州和无锡两个高地？因为这两个地方有战略纵深。上海是一个进行各种资源配置、调剂的枢纽，并不意味着要以上海为中心形成产业集群。上海于长三角的地位，就像香港于珠三角的地位：整合国际资源，以此为基地，为周边提供服务。

　　环渤海这个区域还在酝酿过程中，但后发实力不可小觑。胶东半岛的制造业发达，而且注重品牌。东北的装备制造力强。

　　西部区域经济的发育和发展，一开始用外力形成，但进入轨道之后，会以相关资源的区域间配置为力量，来带动出现经济结构变化。西部重要的是西南地区。一方面，成、渝是城乡改革实验区；另一方面，云南毗邻东南亚国家，这都会形成区域聚焦点。

　　方创琳：珠三角是纯粹的外向型经济，长三角是个中高端产品的制造基地。它是规模经营，形成集团军，承担市场风险的能力较强，金融危机对长三角影响不大。当然，小规模经营的企业，特别是温州、宁波一些企业受到的冲击就很大。

　　环渤海是中国经济增长的发动机，还是一个资源型经济区，自身的资源、资金力量都比较强。环渤海区域的企业主要立足于国内，对外出口依存度较低。过去来说不是好现象，但在金融危机下反而相对安全。

　　珠三角正在把产业规模、技术向中西部转移。长三角也一样，就沿着长江流域去转移了。环渤海地区问题不是太大，向周边转移就行了。环渤海现在还处于资本高度积累状态，还没到扩散辐射的程度。环渤海经济圈现在没有规划发展纲要，京、津、冀三家也不太好协调。天津感觉长在大树底下，河北更有“灯下黑”的说法。

　　肖金成：珠三角范围小，纵深也不够，产业链两头在外，在外需减少的情况下，受到的冲击比较大，这就需要政府的引导和政策的支持来实现产业转移和产业升级。

　　长三角的制造业产业程度高，产业结构也比较合理，辐射的范围也比较大，长江中下游的大城市也比较多，又有上海来带动，这是它的优势。它的问题出在制度创新上。另外，长三角的缺陷还在于能源、原材料方面，尤其是耗能的企业比较多。上下游水资源的利益分割和协调也是一个难点。

　　环渤海的优势是资源禀赋比较好，京津两地的人才和服务业的资源也相当好，还有一些港口群，对物流很有利。另外，空间很大，比如山东半岛，从青岛到滨州，海岸线很长。不过，京、津、冀互相的需求并不大，三者联系不是很密切，三者之间在港口、产业布局和吸引外资方面的竞争都是相当激烈的，区域内部的竞争大于合作。此外，北京、天津、河北整个区域之间的经济落差比较大，京津对河北的辐射带动比较小。

　　现在我们考虑最多的是区域经济如何协调发展的问题。一是从南到北有个发展次序的问题。二是从东往西有个区域差距问题。区域经济发展差距过大，内需就很难扩大，中国经济的格局就很难转变。三是科学发展的问题，主要是环境保护问题。■