央企民资角力金沙江

　　“何时复工？”龙开口、鲁地拉两大水电站，正在静候环保部的最后判决。

　　在它们上游的金安桥水电站，更是耐着性子等待“临门一射”—尽管第一台机组已具备发电条件，但至今它仍然没有通过国务院的核准，属于“未批先建”项目。

　　“我们只是维持着，等待国家的审核。”金安桥水电站总经理刘兴荣对时代周报记者坦言，近段时间他一直在密切关注这次环保风暴中利益各方的反应。

　　“金沙江中游的水电开发，其实是一场看不到硝烟的战争，充满了民营资本与国有企业、地方政府与中央部委之间微妙而复杂的博弈。”年近70的这位老水电人意味深长地说。

　　捷足先登

　　华睿集团进入金沙江，始于2002年响应国家“西部大开发”的号召。

　　当年年初，统战部、全国工商联、中国光彩事业促进会组织全国民营企业家到云南进行了一次投资考察活动，华睿董事长李河君随行。

　　当时华睿集团已由房地产投资企业成长为一家立志清洁能源开发的颇有规模的民营企业。当听到云南省领导有关“当地1亿千瓦装机的水能资源有待开发”的介绍时，李河君眼睛亮了，他决定进军云南进行水电开发。

　　“当时国家对金沙江开发的前期投资非常有限，云南省迫切希望引进多种所有制经济投资水电。”刘兴荣说，那时云南省开始将水电作为主导产业强力推动。

　　华睿与云南省一拍即合。“考虑到上虎跳峡、两家人项目涉及移民太多，最后我们只接了另外6个水电站。”刘兴荣说，因金安桥电站被国家列为近期重点开发项目，华睿遂决定先期启动建设，以期“滚动开发”金沙江中游河段。

　　2002年4月5日，华睿集团与云南省签订《云南省金沙江金安桥水电站投资开发协议书》，协议要求：2002底完成金安桥水电站预可行性研究报告，2004年完成可行性研究报告并开始施工准备工作，2005年完成电站工程投标并正式开工建设，2009年第一台机组发电。

　　“民营企业独立整体开发国家一条重要河流，我们捷足先登，是一件很了不得的事。”刘兴荣说。一个极具诱惑力的未来，正在华睿面前展开。

　　“国”、“民”分食

　　但风云突变。

　　2002年底，国家电力体制改革，5家国有发电集团成立。次年全国发生历史性“电荒”，引发水电投资热潮，这些发电巨头们加入争夺战，纷纷“跑马圈水”。

　　金沙江成为巨头们觊觎的“肥肉”。

　　华能、华电和大唐三大巨头向华睿集团提出质疑：“国家尚未明确金沙江中游水电开发主体，以及尚未批准项目建设，民营企业华睿凭什么开始金安桥水电站的道路工程、导流洞的施工？凭什么对6个电站进行勘测设计？”

　　丽江市金沙江中游水电建设协调办公室主任树发青，6月15日向记者出示了由国家发改委在2005年8月23日递交给国务院的《关于落实金沙江中游水电开发建设管理体制问题的请示》(发改能源〔2005〕1585号文)，其中明确提到：对华睿公司的行为“有关部门和发电企业意见很大”。

　　“意见很大”的直接结果是，国家发改委出面对金沙江中游水电开发管理体制进行协调。

　　“对于大型河流的水电开发，根据国内外经验，国家一直主张组建流域公司统一负责梯级电站的开发建设和管理，以充分发挥整个流域水资源开发利用的整体效益。”国家发改委认为，金沙江各梯级电站联合运行，整个中游电站年发电量可比各电站单独运行增加140亿千瓦时。

　　同时，国家发改委表示，金沙江水能资源是国家的重要资源，其水电规划成果是在国家几十年来投入大量人力、物力和财力，经过几代水电工作者对流域进行水文地质调查和勘测设计工作的基础上得出的，“仅近年来我委就拨款数千万元，委托水规院用于开展金沙江水电规划”，对这类跨省重要河流，应由国家统一规划和开发利用，“全部要求划给民营企业无偿开发是不合理的”。

　　国家发改委决定组建流域水电开发公司。2005年12月9日，国家发改委做出《关于组建金沙江中游水电开发有限公司有关事项的批复》，公司注册资本金3亿元，注册地昆明，股比为：华电33%、华能23%、大唐23%、华睿11%、云南省开发投资有限公司10%。

　　“华睿一开始并不愿意，坚持要求控股开发金沙江中游梯级水电站。”据树发青介绍，华睿当时认为组建金沙江流域公司的总体思路是正确的，但“目前条件不成熟”，建议建成投产后再考虑组建。

　　刘兴荣坦承，协调期间，华睿曾专门就金沙江的开发权等问题向国家发改委递交法律意见书“讨说法”。但在各利益方“胁迫”下，华睿最后只得妥协。

　　2005年12月16日，金沙江中游水电开发有限公司在喧嚣中成立。规划的“一库八级”电站中，一至四级由这个合资公司开发，五至八级由华电、华能、大唐、华睿四家公司各建一个电站。其中，华睿控股开发金安桥水电站，占股80%，金沙江中游公司、云南开发投资公司分别占股12%、8%。

　　金安桥困局

　　金安桥水电站作为金沙江中游梯级开发的第五级，早在2003年2月20日就通过了预可研报告。刘兴荣说，因具备国家规定的立项审批条件，当年5月6日，云南省计委向国家计委上报项目建议书，“但在长达1年半的时间里没有得到任何回复”。

　　2004年9月，国家发改委实施《企业投资项目核准暂行办法》，将项目审批制改为核准制。华睿集团组织人员，重新按核准制的要求上报项目。2005年上半年，金安桥水电站完成了环保、水土、劳动安全、土地征用、移民安置、地质灾害评估、银行贷款承诺、可行性研究报告等一系列文件报批。

　　“2005年7月27日，云南省发改委向国家发改委上报核准申请。”但令刘兴荣不解的是，国家发改委2007年11月下旬才将项目上报国务院，2008年7月国务院审核未予通过。

　　据知情人士透露，国务院审核未予通过的主要原因是金安桥水电站“未批先建”，在审核前擅自大江截流，进行主体工程施工。

　　“我们‘未批先建’也是无奈之举。”刘兴荣至今感慨：国家发改委审核时间太长，前期工程早已结束，我们企业等不起，必须尽快截流。

　　2005年12月27日，云南省时任副省长的秦光荣和金沙江中游水电开发公司董事长贺恭紧急向国家发改委联名报告：金安桥水电站具备年底前后截流条件，按照大型水电站惯例，核准有一个过程，经过质量验收后可截流。如果枯水期不截流，整个工程将推迟一年，希望一方面尽快核准，一方面从项目实际出发实施截流。

　　“两人还共同承诺：如今后发生问题，由我们承担相关责任。”刘兴荣说，这个报告发出去后石沉大海，并没有得到国家发改委的批复。

　　但这丝毫未延缓金安桥水电站大江截流的脚步。2006年1月2日，电站向金沙江中游水电公司申请截流，后者当天请示云南省发改委。随后的1月6日至8日，云南省发改委、金沙江中游水电公司组织通过了截流验收。

　　1月9日，金沙江被拦腰截断—大江截流成功。此后，金安桥水电站进入主体工程建设，但一直被舆论“未批先建”的质疑声包围。

　　未通过国务院审核，金安桥水电站的麻烦接踵而至。2008年8月，各大银行接到银监会通知：暂时停止对金安桥水电站贷款。“我们的资金流一下子就断了！”刘兴荣说，截至目前，总投资147亿元的水电站已累计投资90多亿，“汉能控股集团(华睿更名)只得把自己在全国的其他能源项目停了，来全力以赴保它”。

　　金安桥水电站1880万立方米的土石方工程开挖已全部完成，大坝厂房混凝土工程量已完成近九成。“审核通过之日就是发电之日。”丽江市金沙江中游水电建设协调办公室主任树发青说，6月11日的环保风暴让金沙江水电陷入困局，金安桥审核可能无期。

　　掀起风暴的潘岳

　　本报记者 高兴翔 发自北京

　　两大发电集团在金沙江上的暗度陈仓，终于未能绕过环境评价的关口。

　　6月11日，国家环保部新闻发言人陶德田宣布，暂停审批华电鲁地拉水电站和华能龙开口水电站。环保部认为，两大电力巨头“未经环评批复擅自进行截流等主题建设工程，对小水电建设环境影响极为不利”。

　　更多关注金沙江生态命运的人们，却唯恐“板子高高举起，轻轻放下”的局面再度出现。他们企盼着更加严格、更加透明的环保处置程序，呼唤更多潘岳式的“敢言环保官员”。

　　第五次环评风暴？

　　或许对华能和华电来说，幸福的时刻太短暂，灾难则来得太突然。

　　6月9日，环境保护部常务会议审议并原则通过了《2008年各省(区、市)和五大电力集团公司主要污染物总量减排情况考核结果的报告》。其中提到，包括华能、华电在内的五大电力集团公司去年都“较好完成”了年度二氧化硫削减任务。

　　短短两天后，环保部决定对华能、华电集团(新能源及污染防治项目除外)实施暂停审批。“这就好比一个学生考试，语文及格了，未必数学也会及格”，环保部环评司的一位负责人给出了这样一个形象的比喻。

　　“我们宁可现在做‘恶人’，也绝不能将来做‘历史的罪人’”。新一轮大规模投资的热潮中，面对着公众关于环保“松口”的质疑，副部长张力军的话语掷地有声。根据环保部的公开数据，从去年11月到今年5月底，总投资额高达1468亿元的29个“高耗能、高污染”项目环评报告书被退回、不予审批或者缓批。规模之浩大，让人恍然有“第五次环保风暴”的感觉。

　　2007年7月3日，原国家环保总局新闻发言人潘岳宣称第四次“环保风暴”已经开始。针对长江、黄河、淮河、海河四大流域部分水污染严重、环境违法问题突出的6市2县5个工业园区实行“流域限批”；对流域内 32家重污染企业及6家污水处理厂实行“挂牌督办”。

　　潘岳第一次以环保总局新闻发言人的身份出现，是在2003年8月13日 “清理整顿排污企业保障群众健康环保行动”第三次新闻发布会上。他向社会通报了十大环境违法案件的查处情况。

　　时年43岁的潘岳，开始正式成为环保系统的明星人物。

　　2005年1月18日，新闻发言人潘岳向媒体通报了全国30个严重违反环境法律法规的建设项目名单，并责令立即停建。三峡总公司，国电、华电和大唐，一系列显赫的名字悉数在列。这是自2003年《环境影响评价法》制定实施后，国家环保总局首次大规模对外公布违法开工项目。

　　第二年，环保总局决定对不符合受理条件的、投资额达2183亿元的56个项目“不予受理”，对投资额达7746亿元163件项目申请作出不予批准或缓批的决定。此举被视为“第二次环保风暴”。

　　2007年1月，环保总局发动了第三次环保风暴，通报了投资1123亿元的82个严重违反环评和“三同时”制度的钢铁、电力、冶金等项目，并首次使用“区域限批”的办法，对唐山市、吕梁市、莱芜市、六盘水市等4个城市及国电集团等4家电力企业处以“区域限批”的制裁，以遏制高污染产业盲目扩张。

　　2007年1月11日，中央再次大幅度调整国家环保总局党组班子成员。副局长潘岳升任第一副局长。环保总局一位官员曾经这样对记者说，“潘岳最大的特点就是，他敢于直面严重的环境污染问题。”

　　孤单的行政手段

　　重罚华能和华电，也是继“流域审批”之后，中国的环保部门第一次祭出“集团限批”的杀手锏。

　　区域限批是一种类似于“连坐”的惩罚办法，即“停止审批违规的行政区域、行业和大型企业的除循环经济类项目外的所有项目，直到它们的违规项目彻底整改为止。”行政区域、行业和大型企业要想解除限批，就必须对环保问题进行彻底整改，否则一律免谈。

　　而在原环保总局升格成环保部之后，国内的环保部门仍然未能摆脱相对弱势的尴尬处境。他们急需更加严厉的环境执法权。

　　向来敢于直言的潘岳曾经说，“我可以坦率地说，环保部门依然还不是一个强势部门”。

　　而在基层，环保部门的处境尤其尴尬。由于隶属于各级地方政府，财权和人事任免权均不独立，由此导致一些地区环保部门审批项目时“站得住的顶不住，顶得住的站不住”。在日常监察执法中，他们亦有三个“不敢查”：开发区不敢查，重点保护企业不敢查，领导不点头的不敢查。

　　1986年，潘岳参加了国家环保总局组织的一次记者团活动，前往云南实地采访。随后写了一份近万字的批评性调查报道，批评当地烧山开荒、违规排污等严重污染自然环境的行为。此举遭致当地政府强烈反应，并到环保总局告状，最终导致其离职。

　　2007年，潘岳说“环评风暴进行到第三次了，《环评公众参与暂行办法》出台了，绿色GDP也出台了，规划环评也快要出台了……这一个一个脚印见证着我们的艰难，也见证着我们前进的决心。至于我个人的进退成败早已不在计算之内了。”

　　潘岳逐渐认识到，“重大环境污染事件的原因，表面看似责任在企业，实则其根源在当地政府。地方保护主义浓厚，‘政府不作为’是导致污染事件的根本原因，有关政府和部门负责人应负重要责任。”

　　不过，彼时的潘岳已经开始反思， “‘限批’政策在目前相关法规上并没有明确的规定，是我们在已有政策框架下的制度创新。但是行政手段有其自身的弱点，存在着不稳定性、阶段性，甚至还有寻租的可能，因此作为行政手段的‘环保风暴’已经刮到了尽头。”     在他看来，“环保风暴”一次比一次猛烈，而“流域限批”已是环保总局“最后一招”，在既有法律、法规范围内已经把行政手段用到了极限。“必须承认风暴的做法已经走到尽头”。