俞可平：人民至上——60年来我国的民主政治建设

　　新中国60年民主政治的发展是一个不可分割的延续过程。改革开放前30年的民主建设为中国特色的社会主义民主政治搭建了基本的制度框架，后30年我们在民主政治方面取得的巨大成就，是在前30年民主建设成就的基础上和前30年奠定的民主制度框架内取得的。没有前30年的民主存量，就不可能有后30年的民主增量。

　　10年文革是中国正常民主进程的中断，即使是文革期间的所谓“大民主”，也因为法制遭到彻底的践踏而成为一场政治浩劫。但文革的惨痛教训，从反面警醒了中国共产党和中国人民：社会主义建设离不开民主与法治，中华民族的振兴离不开民主与法治。

　　一、人民共和国的诞生

　　把中国建设成为一个民主进步、自由平等的现代化强国，实现中华民族的伟大复兴，是以孙中山先生为杰出代表的近代中华民族先进分子的最大遗愿，也是中国共产党人义不容辞的崇高责任。中国共产党自从成立之日起，就一直把追求中国人民的民主当作自己的历史使命。中国共产党的历代领导人，无一例外都强调民主。陈独秀说，只有“德先生”(民主)和“赛先生”(科学)才能救中国。毛泽东说，中国的缺点，“一言以蔽之，就是缺乏民主。中国人民非常需要民主”。邓小平说，“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化”。中国共产党领导的人民解放事业，就是波澜壮阔的人民民主事业。当年中国共产党之所以能够推翻强大的国民党统治，就是因为它所追求的民主事业代表了中华民族的进步方向，顺应了历史发展的潮流，博得了广大人民群众的支持，具有最深厚的群众基础。

　　中国共产党把自己建立的新政权，称作“中华人民共和国”，这最深刻地反映了中国共产党人的根本政治追求。人民至上，这是人民共和国的根本意义。只有人民共和国，才是真正的民主共和国。中国共产党义无反顾地确立了“人民共和”的新体制。在这种人民共和的民主体制中，人民是国家的主人，国家的权力最终来源于人民，它服务于人民，并接受人民的监督。建立中华人民共和国，确立人民共和的民主体制，是实现中华民族伟大振兴最正确的政治选择。中华人民共和国成立，在中国政治发展史上具有划时代的历史意义。对于千百年来长期处于社会最低层的贫苦工人和农民来说，新中国给他们带来了真正的解放。回顾60年来中国政治发展的历程，虽然我们走过了不少弯路，也付出了惨痛的代价，但我们对人民民主的追求始终没有放弃，我们在民主建设方面所取得的成就有目共睹，我们推进人民民主的进程不可逆转。

　　二、基本民主制度的确立

　　60年来，我国的基本民主制度从无到有，不断完善和发展。其中最重要的是人民代表大会制度、政治协商制度、民族区域和基层群众的自治制度。

　　人民代表大会制度是我国的根本政治制度，也是我国最重要的民主制度。人民代表大会制度确立于1954年，但在文革期间遭到破坏。1976年“四人帮”被粉碎之后，全国人大常委会恢复活动。1978年五届全国人大一次会议召开，地方各级人大也随之恢复活动。改革开放后以来，适应我国社会经济发展的需要，各级人民代表大会进行了许多重大的改革，在我国政治生活中的作用变得日益重要。人民代表大会自身的制度建设日益完善，初步确立了中国的基本法律体系，各级人大的监督作用明显增强，各级人大代表的素质明显提高。人民代表与选民的关系更加密切。一些地方已经出现“人大代表工作站”，开始从制度上保证人大代表成为选民的利益代言人。

　　政治协商制度，是我国的另一基本政治制度，是实现人民民主的重要形式。人民政协成立于1949年，其正常活动在文革期间也遭停顿，1978年政治协商制度得以恢复和重建，此后，民主协商稳步推进：在党章和宪法中明确将政治协商制度与人民代表大会制度共同确立为我国的基本政治制度；确立中国共产党与其他民主党派 “长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共” 的基本方针；在宪法和党章等权威法律规章中，对政协的结构、职能内容、方式和程序都做了详细的规定；各级政协的参政议政作用大大增强，对党和政府的决策产生重要影响；民主党派通过政治协商制度成为共产党领导下的参政党，实质性地参与国家管理。

　　自治制度在中国民主政治的框架中占有极其重要的地位。中国的民主自治制度主要由民族区域自治、基层社区自治和行业职工自治三大体系构成。在民族区域自治方面，1952年，中央人民政府颁布了《民族区域自治实施纲要》，在全国范围内实行民族区域自治。1954年民族区域自治被正式写入宪法。1984年通过了专门性的《民族区域自治法》。到2003年底，全国155个民族自治地方共制定和实施了 133个自治条例和384个单行条例。在基层社区自治方面，1950年，中央政府就在全国各城市设立了居民自治组织，1954年全国人大正式通过了《城市居民委员会组织条例》，在全国普遍推行居民委员会制度。1982年的新宪法，首次将城市居民委员会制度确认为城市基层社区自治制度，1989年全国人大通过了《城市居民委员会组织法》。进入21世纪后，新的城市社区自治制度又在全国许多城市试行。农村村民自治起步晚于城市居民自治，但后来居上，其发展速度和自治力度均超过了城市居民自治。1982年的新宪法首次确认了村民委员会作为农村基层自治组织的法律地位，1988年全国人大颁布了《村民委员会组织法(试行)》，1998年全国人大修订并正式颁布了《村民委员会组织法》。在职工自治方面，建国后中央要求全国所有的公有制企业普遍成立“职工大会”或“工人代表会议”，实行企业职工的自我管理。1982年的新宪法明确规定国有和集体企业实行职工代表大会制度，此后国家相继发布了《全民所有制工业企业职工代表大会条例》、《公司法》、《工会法》、《劳动法》等一系列法规，对企业职工自治制度做出了详细的规定。

　　三、民主政治的推进

　　建国60年来，特别是改革开放30年来，随着中国特色民主政治基本框架的确立和完善，我们在民主选举、民主决策、民主管理、民主监督、依法治国、政治透明等各个重要方面，都取得了一系列重大的成就：

　　1.民主选举 在民主选举方面，建国60年来，选举的制度和机制日益完善，选举的范围不断扩大，选举越来越成为政权合法性的基础。从60年的民主选举实践中，我们可以看到三个明显的趋势。一是从间接选举到更多的直接选举；二是从单一候选人到竞争性选举；三是从举手表决到无记名投票。

　　1949年9月召开的中国人民政治协商会议第一届全体会议，确立了主权在民的国家制度和政权组织形式，明确“人民行使国家权力的机关为各级人民代表大会和各级人民政府”。建国以后，我国各级人民代表和各级政府主要官员由人民间接选举产生。1953年在全国范围内进行了我国历史上第一次普选，人民通过选举自下而上逐级产生了人民代表大会。1954年第一届全国人民代表大会第一次会议的召开，标志着人民代表大会制度在全国范围内正式建立。

　　改革开放以来，直接选举和竞争性选举的步伐明显加快。1979年第五届全国人民代表大会第二次会议通过的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，我国乡镇和县两级人民代表大会代表由选民直接选举产生。选民踊跃参加投票，在乡镇和县的直接选举中选民参选率达到90%。1987年第六届全国人大常委会审议通过《村民委员会组织法(试行)》后，农村的村民委员会开始由村民直接选举产生，村委会选举的参选率在80%以上，有些地区达到90%。上个世纪90年代以来，乡镇一级开始出现开放候选人产生过程的“公推公选”，目前38000个乡镇中大约6%在换届选举中采用过有一定竞争性的“公推公选”。

　　2. 民主决策 在民主决策方面，建国60年来，集体决策的制度逐渐形成，议事规则更加体现民意，决策纠错和责任追究制度从无到有。过去60年在决策民主化方面的主要趋势是，从个人专断到集体决定；从暗箱操作到决策公开；从领导独断到人民参与；从随意决策到政策制定的日益制度化。

　　集体决策是决策民主化的基本内容。1948年9月中共中央作出了《关于健全党委制》的决定。《决定》首先指出，“党委制首先是保证集体领导、防止个人包办的党的重要制度。” 1956年，中共八大进一步提出要坚持集体领导，反对个人崇拜，发扬党内民主。八大党章首次明确规定集体领导和个人负责相结合的原则。1980年3月党的十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》，党的十四届四中全会通过的《关于加强党的建设的几个重大问题的决定》，进一步巩固和完善了集体领导和个人负责相结合的制度。

　　群众参与政策制定是决策民主化的根本要求。“从群众中来，到群众中去”的群众路线，是中国共产党制定政策的基本原则。建国初期，毛泽东等领导人特别强调各级领导干部必须深入实际，调查研究，广泛听取群众意见，作为各级党政机关决策的基本依据。改革开放后，党和政府制定了一系列法规，从制度上保证公众能够有效地参与政府的决策过程。立法听证和政策听证，是最重要的决策民主化制度。2000年出台的《立法法》明确规定，重要法律的制定必须经过听证程序。 2005年，国务院明确规定，各级政府制定重大政策必须经过听证。近些年在全国各地出现的“民主恳谈会”、“万人评政府”等做法，都是公众参与政府决策的有效渠道。据统计，全国超过70%的市县政府建立了政府决策公开听取公众意见的制度。

　　3. 民主管理 在民主管理方面，建国60年来最重要的变化是，人民群众的民主管理意识日益强烈，民主管理的制度不断完善，民主管理的内容更加丰富。民主管理的重点，是人民群众对基层事务的自我管理，主要是企业职工对企业事务的民主管理和城乡居民对社区事务的自我管理。1981年党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》明确提出：“要在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主，努力发展城乡企业中劳动群众对于企业事务的民主管理。”

　　新中国成立后，企业民主管理同企业民主改造一起进行，在国营和公营企业，建立工厂管理委员会和工厂职工代表会议。在公私合营企业，建立民主管理委员会。1957 年召开的全国工会第八次代表大会， 把“准备和召集职工代表大会， 监督职工代表大会决议的贯彻执行”作为工会的责任。1978 年，工业企业恢复党委领导下的分工负责制和职工代表大会制，同时建立工人参与管理、干部参加劳动和领导干部、工人、技术人员三结合制度。1981 年，中共中央、国务院转发了《国营企业职工代表大会暂行条例》， 推行职工代表大会制。企业民主管理的组织机构，是工会和职工代表大会。2008年，全国基层工会发展到172.5万个，会员总数达到2.12亿人。

　　城乡居民的民主管理，主要通过农村村民委员会和城镇居民委员会两类居民自治组织得以实现。村民委员会和居民委员会，分别依据《村民委员会组织法》和《居民委员会组织法》，辅之以相应的乡规民约，对所属社区的经济事务、公益事业、社会治安、社区建设、公共文化、计划生育等公共事务实行民主管理。截至 2008年底，基层群众自治组织共计68.7万个，其中村委会60.4万个，村委会成员233.9万人；社区居委会83413个，居委会成员42.2万人。

　　4. 民主监督 在民主监督方面，建国以来，我国逐渐形成了一个党内监督、政府监督、人大监督、舆论监督和社会监督相结合的民主监督体系。在过去60年的民主监督历程中，具有中国特色的权力监督制度逐步完善，法律监督和舆论监督的作用日益突出，信访、举报、舆论、网络等群众性监督成为民主监督的重要方式。

　　建国前夕，毛泽东同志在谈到如何避免历史上政权更替、人亡政息的周期律时十分肯定地指出：我们找到了跳出这一周期律的有效办法，这就是让人民来监督政权。因此，建国后党中央极其重视人民的民主监督，并将民主监督充分体现在从中央到地方的一系列基本制度设计中。为了确保人民对党和政府的民主监督，在干部制度上搞“三结合”，让群众代表直接进入权力领导层。此外，还经常发起各种各样的群众运动，让群众直接制约和行使部分党政权力。

　　改革开放后，民主监督逐渐走向制度化和法律化。信访制度是人民监督的重要制度，1951年政务院颁布了《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，正式确立了人民信访制度。改革开放后，信访制度进一步得以完善。1995年，国务院颁布了《信访条例》，2005年对《信访条例》进行了重大修订。人大监督，是对政府权力进行法律监督的主要形式。我国宪法从一开始就赋予人民代表大会制度以法定的监督功能，2006年全国人大正式通过了《各级人民代表大会常务委员会监督法》，以法律制度的形式强化了人民代表大会对各级权力机关的监督。舆论监督，是民主监督的重要形式。中共中央一直重视舆论监督的特殊作用，改革开放以来的历次党代会报告，几乎都强调舆论监督。许多地方政府相继颁布了舆论监督的法规和条例，例如珠海市在1999年最早出台了《珠海市新闻监督办法》。基层的民主监督，主要是通过城镇的居民委员会制度和农村的村民委员会制度，使城乡基层政权组织有效地处于城乡居民的直接监督之下。