文_杨 磊

　　国土资源部1月31日发布消息说，今年国土资源部将重点清理“小产权房”和高尔夫球场。国土资源部部长徐绍史 在全国国土资源工作会议闭幕时讲话指出，要及时发现、有效遏制苗头性和倾向性问题。今年国土资源部将要重点打好六场硬 仗。其中，要重点清理“小产权房”和高尔夫球场。

　　“今年如果不清理，城镇化进程加快之后，问题会进一步蔓延，范围会进一步扩大。”徐绍史说。国家和各地相关监 管部门屡屡提示建设和购买“小产权房”的风险，但仍难以遏制“小产权房”这一现象的蔓延。

　　非官方统计数据显示，中国目前小产权房建设面积达60多亿平米，相当于中国房地产业近10年来的开发总量。小 产权房数量非常之大，而且已成事实，是多年来累积起来的问题。

　　据报道，针对小产权房问题，国务院日前已做出部署，责成国土资源部、住房和城乡建设部牵头，成立专门领导小组 ，负责小产权房的摸底和清理工作。国务院要求：一是所有在建及在售小产权房必须全部停建和停售；二是将以地方为主体组 织摸底，对小产权房现状进行普查；三是责成领导小组研究小产权房问题，拿出相关处理意见和办法。

　　其实，由于集体房屋产权的复杂性，已有小产权房的处置问题，在现有的法律和政策框架下还是难以解决。值得注意 的是，即使在《土地管理法修改草案征求意见稿》中提到的仍然是：“商品住宅建设应当是使用国有建设用地。”这条规定暗 含着“陷阱”——意味着只具有农村集体建设用地身份的小产权房转正无望，同时也意味着城乡二元的土地利用机制仍将存在 。

　　当下虽然国土资源部对小产权房问题在积极研究，并期望找到改革的突破口，但过程并不顺利。据称，中财办、中农 办曾对国土资源部的小产权房研究表示过赞同，但国务院法制办、法工委等机构对此表示出不同意见。在土地管理法律问题还 没有解决之前，小产权房问题不可能解决，也难以进入政策程序。因此，小产权房问题在短期内无望解决。

　　“现在的政策真的是有点摸不着头脑，一方面中央一号文件鼓励农民建房，扩大城镇化建设，一方面连续出台政策打 压房地产，稍有点常识的人都知道能真正遏制房价的除了保证土地供应之外，就是放开小产权房了，可是现在又开始重申竭力 打压小产权房。”中国社科院金融所易宪容研究员表示，除了要维持高地价，保障土地财政的格局不至于坍塌，实在找不到任 何理由来限制小产权房，“中国现在650多个城市，哪个的小产权房不占到1/3以上呀，对于这样的现实，不去研究疏导 ，一味出台没有可操作空间的政策，最终也只会无疾而终。”

　　小产权就是变相农地入市

　　其实，围绕房子的一切政策的根子还在土地上。

　　去年11月中旬，国内媒体广泛报道浙江全省推广试点“嘉兴模式”，十七大以来的“土地流转改革”，再次以“农 地入市”的模式成为焦点。可是没几天，国土部出面辟谣，国土部新闻发言人说，“相关报道不实”，“国土资源部从没有说 过‘农地入市’调控房价的表述”。

　　“农地入市”只是媒体的俗称，用以代指2008年十七届三中全会提出的“农村集体建设用地可有条件进入市场 ”。而国土资源部等官方机构，一直忌讳类似的简化表述——尽管从2005年以来，相关试点就一直在持续推进中。回顾相 关政策以及主管部门的演变历史，几乎可以肯定，目前各地所试点的“农地入市”，既不可能危及“耕地红线”，也不可能做 到“调控房价”。而在“保耕地”“保增长”这看似矛盾的双重政策目标的指引之下，近年来在房地产狂潮中越来越重要的“ 国土部”，正在遭受前所未有的困境，不过这双重压力，恰恰又都是国土部所欢迎的。

　　“如果我们有条件地开放现行的国家土地政策，至少不会令房价成为如此敏感的社会问题。”浙江工商大学讲师陈国 泉长期跟踪国内房价和土地供应变化的比值研究，他认为在当今的世界，其实一个大国的房价主要取决于政府的态度，坚持保 护农业用地，维持国有土地政策，真实收益有可能是最低的。“很多时候，政府并不是在固守农地的面积，也许政府是在固守 现有的土地分配格局。”

　　不可否认，在国内城市化的进程中，大量农村土地被征用通过这种方式产生了巨大的价值。据有关数据，我国新增建 设用地95%以上属农村集体农用地。而2007年国土部门推进建设用地招标拍卖挂牌出让和矿业权分类出让，获得出让土 地收入超过9000亿元。还有学者的研究估计，近十年来，征地这个环节在城市化进程中征用农民土地，拿走的资金至少有 2万亿。但是，绝大部分土地出让的利益都被地方政府和开发商拿走，农民从中获取的利益极少。

　　隐藏在土地之下的秘密

　　毋庸置疑，深陷土地利益漩涡中的首推国土资源部。回望国土资源部在土地上的腾挪历史，很能看出端倪。

　　目前的国土资源部，成立于1998年的机构改革。其最重要的前身“国家土地管理局”则成立于1986年，建制 之初，国土局的职能就是保护耕地——1980年代，城市土地房地产开发依然处于萌芽之中，而各地投资“上项目”占用耕 地的问题却日渐凸显。此时成立的国家土地管理局，依照同一年颁布的《土地管理法》，还处在全面落实农村土地联产承包责 任制的时代。而城市土地，经过1982年宪法以后，已经宣布全部收归国有。国有土地具体该怎么使用，当时还是各地“建 委”“规划委”的权责范围之内。

　　2008年12月的《国土资源报》刊登了一篇国土资源部原党组副书记、副部长李元的专访，回忆土地管理制度改 革历程。文中披露，1991年，国土局开始推动“国有土地有偿使用制度”，这也是最早的“土地部门”和“建设部门”之 争的来源。李元表示，当时的国有土地使用制度改革会议，就是“建设部门和土地部门吵架……”，“但正是大力推动土地有 偿使用制度改革，使土地管理机构在城市里立住脚。因为不解决政府改革发展过程中的难题，这个机构肯定是站不住脚跟的。 ”

　　此后经过多次会议，国家土地管理局终于在争论中赢得上风。确立了“国有土地有偿使用”。而1996年的“耕地 保护调研”更是让国家土地管理局的地位大大提升，其中的“决策”过程，更体现出当时的国家土地管理局的良苦用心。他们 专门制作了一批卫星图片“给中央领导讲课”，“为了使这些卫星照片更能说明问题，原国家土地管理局有关同志立即加班加 点，做出了17个城市3个时段的动态遥感监测图大型展板，并输入计算机，做成画册。”

　　李元回忆，“1997年1月8日，中央财经领导小组听取保护耕地专题调研汇报。会议前几天,原国家土地管理局 的同志带着卫星图片展板去布置会场。会议当天，当通过电视观看广州的遥感动态监测图片时，领导主动提出要看更大的照片 。17张展板被抬进了会场。听完结合卫星图片介绍的耕地大量占用情况之后，“不听不知道,一听吓一跳。”中央财经领导 小组的同志一致同意，要“用世界上最严厉的措施来保护耕地”。

　　很快，新修订的《土地管理法》正式实施，而作为其重要配套法规的《土地管理法实施条例》和《基本农田保护条例 》同步施行，并奠定了中国目前土地管理，尤其是城市化进程中，农业用地转变为“非农建设用地”的程序。亦即，由国家土 地管理局(后来的国土资源部)给各省区市下达每年的土地“农转非”指标。而各级土地管理部门则具体负责土地“农转非” 过程中的土地征收和监管。直到现在，这依然是国土资源部最重要的工作。

　　进入新世纪，国土部的主要工作依然是围绕“保护耕地”展开。2002年的“土地市场治理整顿”，再次给国土资 源部带来了大发展的契机。基于这次整顿的结果，中央再次出台了新的土地管理文件，2004年10月出台的国务院28号 文件，即《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》。文件规定：“2004年年底以前要完成省级以下国土资源管理体制 改革，理顺领导干部管理体制、工作机制和加强基层队伍建设。市、县人民政府要保证基层国土资源管理所机构、编制、经费 到位，切实发挥基层国土资源管理所在土地管理执法中的作用。”

　　李元表示，“当时感觉打了一个漂亮仗，而且通过这次土地市场治理整顿，国土资源管理工作的地位大大提高，按规 划用地的观念深入人心。党委、政府领导到哪里去，都要带上国土资源厅长或局长。”

　　恰恰是这个文件，成为后来一系列政策调整的基础。它第一次提出了基本农田的“红线”概念。“基本农田”一经划 定，任何单位和个人不得擅自占用，或者擅自改变用途，这是不可逾越的“红线”。第二年，国土资源部倡导的“18亿亩耕 地红线”正式进入“十一五”规划，成为新的常识——搜索万方数据知识库，2006年，谈论“耕地红线”的论文仅有两篇 ，2007年，论文数量上升到60篇，2008年77篇，而2009年至今，这一数字已经达到94篇。

　　一个细节可以看出国土资源部对“18亿亩”红线的重视。自从2006年耕地红线正式公布以后，连续3年，所有 的“国家土地日”的主题，都含有“耕地红线”。分别是2007年的“节约集约用地，坚守耕地红线”,2008年的“坚 守耕地红线，节约集约用地”和2009年的“保障科学发展，保护耕地红线”。

　　陈国泉表示，以中国这样大的国家，国土面积如此之大，人口如此之多，“怎么可能这样管理国家的土地？又怎么可 能把所有的钱都‘卡死’的同时，再把所有的土地也都‘卡死’呢？”党的“十七大”报告提出，要“创造条件让更多群众拥 有财产性收入”，既然如此，国家土地政策也应进行改革，实现土地的“全流通”。“相对于股市，中国的农业用地，本来已 经非常容易管理，如果实现了土地资源的自由流转，总体的农地面积不会减少，反而会有所增加；只有可以自由获得的土地， 价格才能公道。”

　　冲击土地财政

　　从土地产生的利益分配以及土地管理制度本身来看，让土地回归单纯市场要素，显然在现在的固有格局下是不现实的 。

　　2004年的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，不仅提出了“红线”概念，也是第一次明确提出“加强 农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。引导新办乡村工业向建制镇和规划确定的小城镇集中。在符合规划的前提 下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”这不仅是后来所有“小产权房”都非法的直接依 据，也是“农村建设用地流转”的最初表述。

　　既然“禁止城镇居民在农村购置宅基地”，又要“农村建设用地使用权依法流转”。那么，这一文件就已经为“农地 入市”定了调。农民的农村建设用地集体“所有权”，只有在经过国家征收，改变属性为“国有土地”之后，才能进入“市场 ”，以交易其“使用权”。

　　最先开始的是2005年的“城乡建设用地增减挂钩试点”。经过长达20年的高速发展，中国的城市规模大大扩张 。各大城市，尤其是东部沿海发达城市的“建设用地指标”已经接近殆尽。而国土部制定的“18亿亩耕地红线”更是高悬于 各个城市头上的“达摩克利斯之剑”，每年下达的用地指标都不堪使用。城乡建设用地增减挂钩应运而生，其基本逻辑是，“ 为农民集中兴建住房，将农民迁出后留下的农民住宅拆除，并进行复耕，使之转变为农用地，与建新地块占用的农用地进行等 量置换。”这些等量置换，最初都与“新农村”建设挂钩。实际上，新农村建设的重要举措就是“撤并乡镇”，把自然村合并 进统一建设的“新农村”集中居住点。而这些集中修建的房屋，往往是“集约使用土地”的。

　　相比城市居民的楼房，农村宅基地的使用是非常“奢侈”的，新华社报道说：“农民在农村的人均住宅面积是200 平方米，1.3亿农民工加起来就有超过260亿平方米的农村建房。农村的房屋无人居住，或只有老人和孩子居住，如此巨 大数量的房屋闲置，是土地资源的最大浪费。”

　　当“新农村”建设的进度还不能满足需求时。浙江，成都，重庆三地的“增减挂钩”则更加激进地提出了“宅基地置 换”的方式。

　　重庆“挂钩试点”的通常做法是，拿出原农村宅基地的20％左右，集中兴建新型农村社区，腾出的80％左右复垦 为耕地，其土地指标，通过城市购买置换为城市建设用地指标。

　　而这些指标则进入市场拍卖——重庆存在两个土地拍卖市场，实物土地拍卖和土地指标拍卖。重庆于2008年底拍 出两幅土地共1100亩土地指标，单价均为每亩8万元。竞拍成功的企业并不拥有土地，而只是拥有建设用地指标——他们 还需要另外购买土地。自然，两个土地市场的拍卖的收益都归国家所有。

　　而浙江和成都试点，则没有指标拍卖这一环节。政府直接整理农村宅基地复垦土地。重新获得建设用地指标，然后再 将城市周边的耕地开发为城市建设用地。

　　无论何种改革，国家依然是城市土地的唯一垄断提供者。而增加的“土地供应”，仅仅是增加了地方政府的土地储备 ——至于是否出让给开发商，则完全依赖政府的决定。在土地出让收入已经成为地方政府最重要财政来源的当下，地方政府完 全有动力“饥饿供地”，实际上，2004年至2007年的房地产高潮中，北京，上海等大城市，从没有完成过土地出让计 划。

　　很显然，在“政府之手”的操纵下，不能按照市场需求尽量建造住宅的原因主要因为土地的供应不足，公用工程的供 应同样不足——盖房子是离不开土地的，是离不开“七通一平”的。

　　“中国已经没有完全符合开工条件，完全可以立即进入施工的住宅用地了吗？当然有，而且还有很多。”易宪容感慨 ，不过这些土地都闲在那里，只能用来长草或是种菜。而很多人——包括痛苦地正在承受高房价的人都认为，必须确保那些“ 杂草生长”的土地的面积不被“消减”，却不允许这些土地为了得到更多的利润，自由地转化到住宅产业的消费与生产中来。 “房地产行业从来不是一个孤立系统，它与一个国家的货币政策、发展水平、人均收入、投资渠道以及人们对未来的预期等多 种因素密切相关。而其中最关键的根源则是政府对于土地要素的态度。”

　　陈国泉认为应从土地资源的更有效利用、城市化进程等多个方面来综合考虑18亿亩红线的目标，使土地资源的使用 最终能服务于有效配置资源和带给老百姓更多福利这一新时期下的施政目标。而这一切要付诸实施，都有赖于中国政府能够真 正推动土地制度的改革进程。“在中国的现实之下，如果政府不主动改革，市场会制造出越来越多的现实来逼着政府接受。这 不仅被动，而且结果还不可预知。”