“后移民时期”任重道远

　　“真正实现移民安稳致富的目标可能需要两个17年才能完成”

　　文/《瞭望》新闻周刊记者 黄豁 汤耀国

　　经8年试点、17年正式搬迁，三峡百万移民工程现已全面完成，对照“搬得出、稳得住、逐步能致富”的政策目标，“搬得出”已如期实现，但在库区官员、学者看来，安稳致富目标仍任重道远。下为本刊对三位有关人士的访谈整理。

　　“希望后续规划尽快出台”

　　王显刚(重庆市移民局局长)：你看我多大年纪？(注：王显刚生于1963年)有一次我爱人的朋友问她：“你爱人还没有退休啊？”我还不算什么，我的前任刘福银，就是在岗位上得肺癌去世的。整个库区，累死在移民工作岗位上的有20多个。

　　移民历来都成问题，水库移民更是头疼问题，而规模最大的三峡移民则是“世界级难题”，再加上三峡库区是国家级连片贫困区，就难上加难了。有个外国政要曾说，现在世界上人口不到百万的国家有三十来个，三峡移民等于是在搬一个国家。从1993年开始，17年来，我们干成了一件让世人认为不可能办成的事。这里面，有着百万移民顾全大局的无私奉献。

　　三峡移民采取前期补偿、补助与后期生产扶持相结合的方针。补偿不同于赔偿，比较低。现在水电上网价格平均三毛钱一度，三峡电价为什么只有二毛五？这个价差主要是库区人民奉献的。

　　搬迁结束并不等于移民工作结束了，要真正实现移民安稳致富的目标可能需要两个17年才能完成。移民现在还面临搬迁安置遗留问题、现实生活问题、长远生计保障问题这三个困难。库区人多地少矛盾突出，重庆库区有6.3万人后靠农业安置人均耕地不足0.5亩、2.8万人人均耕地不足0.3亩。产业空虚问题突出，移民稳定就业困难，重庆库区15个区县城镇调查失业率仍高达8.1%，有21.9%的城镇移民吃低保。

　　从前几年的后扶工作实际来看，库区移民的生产生活条件得到了一定改善，但还存在一些问题，如扶持扶助标准偏低，农村移民后期扶持，每人每年600元，城镇移民困难扶助，每人每年400元，难以从根本解决其稳定、致富问题。且城镇移民扶助不是“普惠制”，标准也比农村移民低，时限短，导致攀比心理。

　　还有地质灾害与生态环境问题，亟待解决的问题也不少。地质灾害方面，大量移民后靠，沿江城镇成倍扩张，再加上蓄水对库岸的浸泡作用，地质灾害的严重程度比当初的估计要严重。重庆库区的隐患点达10792处，前两次175米试验性蓄水后，已发生地质灾害(险情)252处，其中新发生172处。

　　生态环境方面，现在的污水处理厂、垃圾处理厂等硬件还可以，但成库后流速减缓，有15条一级支流回水区发生“水华”现象，有的几公里外就闻到臭味。再者，国家对三峡水库提出了更高要求，要求作为战略淡水资源储备库，国家发改委也把库区广大地区定为生态保护区。库区人民还要为这个作贡献。

　　后期工作的支撑，我们寄予厚望的就是三峡工程后续工作规划，当初定下前期补偿、补助与后期生产扶持相结合的方针，就为后续规划埋下了伏笔。我们希望后续规划尽快出台。有的移民老了，等不起。有的地灾治理工程也因缺钱，在拖着。

　　“使业主和资源区成为利益共同体”

　　雷享顺(重庆大学可持续发展研究院教授)：1992年全国人大投票表决三峡工程议案时，我是全国人大代表，投了弃权票。我经过实地调研，发现情况和此前宣传的不太一样，当时我和其他代表一起，争取到在决议案上添了一句话：“对于已经发现的问题要继续研究，妥善解决。”这句话为后来解决一系列问题提供了法律支撑，今后新问题的解决，也可以以这句话为法律依据。

　　新中国成立以来，全国至今还有2400万大中型水库移民，仍在接受每人每年600元的后期扶持金，可见“逐步能致富”这副担子有多重。库区移民的可持续发展，任重道远。

　　移民搬迁安置后，须保证农村移民生活水平不下降，城镇移民能就业，这是检验移民政策的底线，更重要的是要让移民搬迁后获得提高生活水平的能力和机会。

　　三峡工程的开发建设采用业主负责制，其主要目的是为了国家能源发展战略和流域防洪、航运综合利用的需要，而不是为了解决资源区的贫困与发展需要。这样一来，就很容易出现业主与资源区的矛盾。解决矛盾的根本办法，就是使业主和资源区成为利益共同体，让资源区与业主成为项目收益的直接分享者和责任的承担者。

　　三峡库区承担着百万移民安稳致富所必需的发展经济的重任，还肩负着库区乃至长江流域的生态环境保护和建设的压力。因此，处理好三峡库区发展与保护的矛盾，是三峡库区移民安稳致富的关键。

　　首先，三峡库区应尽量减少人口压力，鼓励和支持自愿外迁，如对在外务工的库区人口给予特殊的迁移政策。同时，为了防止库区人口出现结构性变化，要重视对库区现有劳动力和潜在劳动力的培训和教育，以提高库区人口素质，为库区的发展储备良好的人力资源。

　　其次，加大对库区特色经济、生态经济、环保产业的投入和政策支持力度，减少和消除传统的高污染、高耗费资源、高耗能产业在库区的发展，让库区成为我国发展生态经济成本最低、效益最佳的地区。

　　三峡库区只有真正实现了人与自然的和谐、发展与保护的和谐，走可持续发展之路，才能从根本上解决水库移民问题。

　　正视“后移民时期”的社会问题

　　孙元明(重庆市社科院研究员)：三峡工程在前面的建设期和搬迁期，主要是经济问题和工程技术问题。而现在已进入了一个新阶段——“后移民时期”，问题也演变为社会问题，但基本上不是政治问题。

　　有的人认为，这时候应淡化移民概念，以促进融合、工程结束、有限责任等理由“去移民化”。我不同意这种观点。移民不是淡化或强化的问题，他们已经为了国家成为移民，有意淡化只是掩耳盗铃。

　　“后移民时期”的社会矛盾有如下表现：“库区产业空虚化综合征”、“库区社会心态环境脆弱”、“移民利益群体初步形成”。

　　调查发现，移民社会心态具有多样性、复杂性和矛盾性的特点。他们心理承受能力和对未来的心理预期差异很大，表现出迷茫、焦虑和不满，消极、悲观和失望，“等、靠、要”和盲目攀比，疑虑、不信任和愤恨不平，无可奈何和“恋旧情结”，对搬迁的期望值过高，少数移民存在投机心理、对政府的依赖心理等。

　　目前三峡工程后续工作规划编制已经完成，待国务院审定出台，三峡工程后续工作将全面展开。在新阶段，三峡库区工作重心必然会由移民迁建为主向以移民搬迁、产业发展、移民就业、生态建设全面推进为主转移。

　　以前，国家及对口支援地区对库区进行了“输血型”援助，近年是“造血型”援助。其实，“造血”也不一定适宜。库区社会经济发展战略应重新调整，尽快划定一定面积的区域，将库区腹地某些县列为完全限制开发的地区；这些地区的产业发展战略必须坚持“有所为、有所不为”的原则，明确绝对只能走发展生态经济之路。某些地区暂时“不发展”可能是最好的发展。或许用特殊性的政策鼓励和允许部分区县“有所不为”，在全国这一盘棋中才能更好地发挥三峡水库是长江中下游生态屏障、全国水资源战略储备库和中国经济可持续发展生命线的特殊作用。

　　从中国经济发展和环境保护的整体出发，建议将三峡库区定位为国家级生态经济特区(或者说国家重点生态功能保护区)———中国未来最发达的长江中上游经济圈“后花园”。通过发展库区生态经济，形成生态意识浓厚，生态经济、生态服务、生态文化相统一的经济区。

　　三峡工程移民大事记

　　1985～1992年，三峡工程库区移民进行搬迁安置试点。

　　1989年，长江水利委员会重新编制《长江三峡水利枢纽可行性研究报告》，设计坝高为185米，蓄水位为175米。

　　1992年4月3日，七届全国人大五次会议以1767票赞成、177票反对、664票弃权、25人未按表决器通过《关于兴建长江三峡工程的决议》。据设计方案，三峡工程实行“一级开发，一次建成，分期蓄水，连续移民”；以1985年数据统计，淹没区人口72.6万人，推算到2008年，规划迁建安置的总人数为113.2万人，涉及四川、湖北两省共19个县、市(后因区划调整，涉及重庆、湖北共20个县、市)；工程静态投资为570亿元(1990年价格)，其中，水库移民投资185亿元。

　　1993年1月，国务院三峡工程建设委员会(下称三峡建委)成立，由国务院总理李鹏兼任主任，下设三个机构：办公室、移民开发局和中国长江三峡工程开发总公司。

　　1993年8月，国务院发布《长江三峡工程建设移民条例》，规定：国家在三峡工程建设中实行开发性移民方针，使移民的生活水平达到或者超过原有水平，并为三峡库区长远的经济发展和移民生活水平的提高创造条件；移民安置工作实行中央统一领导、分省负责、县为基础的管理体制。

　　1994年6月，长江水利委员会编制《长江三峡工程水库淹没处理及移民安置规划大纲》。

　　1994年7月，国务院三峡建委批准移民静态补偿总投资为400亿元(1993年5月价格水平)，实行分省负责，经费包干使用。

　　1994年12月14日，三峡工程正式开工。

　　1995年，三峡库区一期移民搬迁安置工作全面启动。4月10日，首批移民大搬迁在坝上库首秭归县向家店村拉开序幕。

　　1997年9月，三峡水库淹没区一线水位移民搬迁基本结束。

　　1997年11月8日，三峡工程实施大江截流。三峡工程转入二期工程建设。

　　1999年，国务院总理、三峡建委主任朱镕基主持调整三峡工程移民政策，农村移民外迁安置人数由原规划8.3万人增加到12.5万人，其中，重庆7万人出市外迁安置到11省市。

　　2000年8月17日，150户639名重庆市云阳县农村移民外迁到上海市崇明县落户。这是由政府组织的首批外迁移民。

　　2001年3月1日，修订后的《长江三峡工程建设移民条例》开始实施，新增内容包括“采取前期补偿、补助与后期生产扶持相结合的方针”。

　　2003年4月，二期移民工程通过验收，累计搬迁安置移民70余万人。

　　2003年6月，开始蓄水至135米，由此开始通航、发电，枢纽初步产生效益，进入围堰挡水发电期。

　　2006年9月，三期移民工程通过验收，三期移民共搬迁24万多人；开始蓄水至156米，比初步设计提前一年实现。

　　2007年7月，国务院三峡建委批准移民安置规划和工程概算调整方案，新增投资79.5亿元(1993年5月价格水平)，增加移民搬迁安置人口13.99万人。

　　2008年8月，四期移民工程通过验收。截至2008年6月底，累计搬迁安置移民124万多人。

　　2008年9月，开始175米试验性蓄水，比初步设计提前5年启动，最终蓄至172.8米。

　　2009年9月，开始175米试验性蓄水，最终蓄至171.43米。

　　国务院三峡建委办公室介绍，截至目前，三峡工程累计搬迁安置移民约130万人，其中，各类外迁安置19万多人。□

　　(本刊记者根据公开资料整理)

　　编者按：施国庆是河海大学中国移民研究中心主任、公共管理学院院长、教授、博士生导师，中国社会学会移民社会学专业委员会主任，世界银行和亚洲开发银行移民和社会学顾问，国际移民网络两个创始人之一；曾参与审查三峡库区移民安置规划设计，长期进行三峡移民安置实施的实地调查研究、政策分析、外迁移民评价、实施总结评估等工作。就三峡移民工作问题，他日前为本刊写作专文以飨读者。