●如何实现进城农民“同城待遇”

　　●如何保障农民土地权益不受侵犯

　　●如何支付高额户改成本

　　从2010年8月起，重庆市正式实施 统 筹 城 乡 户 籍 制 度 改 革 ， 力 争 到2020年全市户籍城市化率达到60%，实现一千万农民转户进城。户改启动以来，重庆平均每天要向1426个农民发放城市居民户口簿。

　　被称为“填平城乡二元结构鸿沟”的重庆户改引起广泛关注，据了解，以省一级为单位进行户籍制度改革在全国是第一次。重庆的探索正在尝试回答目前困扰各地户籍制度改革的“三个问题”———如何保证进城农民真正实现“同城待遇”、如何保证农民农村土地权益不受侵犯、如何支付巨额成本以推动户籍改革顺利进行。

　　重点“解决农民变市民的问题”

　　大批农民进城会否成为城市新的失业人群？据重庆市政府测算，未来重庆工作职位数量上有保障；加上转户进城的新生代农民工大多本身已有工作岗位，因此不会出现大规模“进城即失业”的现象。

　　全国数以亿计农民工外出进城打工，他们在为城市做出贡献的同时，却没有完全享受到城市发展带来的福利，大部分仍处于“年轻在城市、年老回农村；工作在城市、保障靠农村”的“候鸟”状态。城乡分割的户籍制度犹如一堵墙，横亘在农民面前。

　　8月1日，合川区龙市镇龙头村农民陈刚成为重庆户改启动后第一个转户进城的农民。这位45岁的农民工对成为“城里人”日思夜想，曾两次提出申请，均被拒绝。“而现在，进城门槛明显降低。进城后我的第一个愿望就是办理过去想也不敢想的城市居民养老保险和医疗保险。”

　　中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文认为，推进城镇化，并不是要单纯追求城市规模扩大和设施的建设，而是要真正把农民转移到城镇中来，真正享受“同城待遇”。

　　为推动户籍制度改革，各地在尝试“破题”。例如，广东省政府出台了农民工积分制入户城镇政策；上海则实施“居住证转户籍”政策，降低优秀农民工进城门槛……但是从总体上看，各地农民工进城入户的“门槛”仍然偏高、偏窄。

　　而重庆通过“适度放宽主城区、进一步放开区县城、全面放开乡镇”为标准的户改，使重庆已成为全国户籍门槛最低的城市之一。

　　重庆市发改委主任杨庆育对《经济参考报》记者分析说，重庆户籍准入条件实现了几个方面的重大创新突破：一是允许租房落户，为多年在城镇务工经商而没有能力购房的农民工转户进城创造了条件；二是乡镇落户全面放开，畅通了户籍转移通道；三是放宽了购房入户条件和投资兴办实业入户条件。通过上述制度设计，重庆市成为全国城镇户籍准入条件最宽松的城市之一，实现转户人口在主城、区县城和小城镇三级城镇体系内的合理布局。

　　“重庆的城镇化并不是城镇的简单扩张，而是要让农民真正变为市民。2009年重庆户籍城镇化率只有29%，已落后常住人口城镇化率23个百分点，这反映出重庆城乡二元结构并未出现实质性转变，阻碍了城乡一体化和现代化进程，并形成了困扰社会发展的农民工问题。而重庆城市化的重心是要解决农民变市民的问题，使‘新市民’共享城镇发展的成果。”重庆市市长黄奇帆对《经济参考报》记者说。那如何保障刚进城的“新市民”和城里人享受“同城待遇”呢？重庆市提出了“农村权益置换城镇公共服务”的思路。重庆市人大常委会副主任郑洪说，重庆户改的一大创新在于摆脱了“就户籍改户籍”的传统做法，而是在农民转户“脱下”承包地、宅基地、林权等农村权益的同时，给他“穿上”城市养老、住房、医疗、就业、教育等城市权益，以保证“新市民”能实现“老有养、少有教、壮有业、居有房、病有医”。

　　以覆盖“新市民”的社会保障为例。重庆市规定：进城落户农民可按规定参加城镇企业职工养老、医疗等社会保险，与市民同等待遇；同时，制定城乡养老、医疗保险制度衔接转接办法，使进城落户的农民办理城市社保时，原农村的保险可以顺畅转移、有效连接；及时将符合条件的落户农民纳入城市低保范围。

　　在就业方面，重庆市会为进城落户农民提供更多的就业岗位，以政策扶持鼓励企业吸纳“新市民”就业，提供公平的就业环境。大批农民进城会否成为城市新的失业人群？据重庆市政府测算：按目前重庆工业和服务业的发展速度，到2020年，将增加一千万左右的就业岗位，工作职位在数量上有保障；加上转户进城的新生代农民工大多本身已有工作岗位，因此不会出现大规模“进城即失业”的现象。

　　不能让农民“裸身”进城

　　国务院发展研究中心农村部部长韩俊认为，现在一些地方以统筹城乡为名，“统”土地资源多，“筹”公共服务少。

　　在户籍制度改革过程中，如何保障农民土地权益不受侵犯是社会关注的热点问题。国务院发展研究中心农村部部长韩俊认为，现在一些地方以统筹城乡为名，“统”土地资源多，“筹”公共服务少。把统筹城乡变成统筹土地、以城带乡变成以城吃乡的做法违背户籍制度改革的初衷，也有碍实现城乡一体化的发展。

　　户籍制度改革不能让农民“裸身”进城。如何改革创新、合理设计、保障进城农民“土地权益”，是户改成败的关键。重庆市委书记薄熙来说：“实施户籍迁移要充分尊重农民意愿，切实保障农民合法权益，进城落户农民在农村的土地承包经营权、宅基地使用权和林权‘三大保障’要按照依法自愿有偿原则流转，不搞行政命令、一刀切。”

　　市长黄奇帆告诉《经济参考报》记者，重庆通过建立进城农民宅基地、承包地和林地弹性退出机制，以合理的过渡期保障农民合法的土地权益。进城落户农民在农村的“三件衣服”中，允许最多3年内继续保留承包地、宅基地及农房的使用权和收益权，在承包期内允许保留林权；如果宅基地通过村落整治成为耕地，通过重庆农村土地交易所交易，产生的“地票”收益归农民所有，目前一亩“地票”可以卖10多万元，这就成了农民进城入户的资本。

　　《经济参考报》记者采访的多位干部和农民认为，依法保障的土地承包权利和宅基地用益物权是农民的财产权利，即使农民进城定居，也不能“一步到位”地强行要求农民放弃。“家中有地，进退有据”。农民市民化是一个长期过程。在这个过程中，既要创造条件，让农民在城镇安居乐业；又要允许农民暂时享有对土地的权益，以此作为应对不确定性及各种风险的生存保障。

　　“重庆市有关部门在今年年初对1万多农民工做的调查显示，愿意一步退出承包地、宅基地及住房进城落户的农民只有三成左右。重庆户改实事求是地考虑了对农民土地权益的保护，没有‘一脚踢’，给了农民‘过渡期’、‘缓冲带’。”重庆市发改委副主任徐强说。

　　仅今明两年转户资金总需求高达2010亿元

　　户籍改革并不是户口本改一改的问题，户籍后边还绑着利益的主体。农民大规模进城转户的户籍制度改革，需要支付高额成本，这是我国户籍制度改革进展缓慢的重要原因。

　　户籍制度改革需要支付高额成本，不少地方政府因此裹足不前。有的是因为在城市化、工业化进程中，“只想得到人口红利，不愿支付户改成本”，形成大量社会问题；有的是因为没有设计政府与社会各方面共同负担的成本支付的科学框架。

　　户籍改革并不是户口本改一改的问题，户籍后边还绑着利益的主体。市长黄奇帆说：“城市的户籍至少捆绑着5项城市权益，比如说城市的养老、城市的医疗、城市的读书、城市的住房、城市的就业，政府需要为这五项成本提供更多的财政支持。”

　　那么，重庆市户籍制度改革成本有多高呢？重庆市政府曾做过测算：仅对今明两年集中转户的300多万人而言，资金总需求就高达2010亿元———其中取得城镇居民身份的“入口端”需要1241亿元(包含就业、交纳养老保险、住房、医疗和教育等项费用)；解除农村居民身份的“出口端”所需资金达到769亿(包括农村宅基地及农户退出补偿、农村承包地退出补助等)。