国家部委调研成都户改是否具有复制性
当自由迁徙成为可能：部委调研成都户改
谢良兵
近日，成都市社科院副院长陈家泽告诉本报记者，国家部委调研组正对成都的统筹城乡改革的相关问题进行调研，调研组想看成都改革是否具有复制性。“他们想把这些放入全国‘十二五’规划当中去。”调研中重要的一项，就是成都的户籍改革模式。
之前的11月16日下午，成都市政府新闻办公室举行新闻发布会，宣布成都市正式出台《关于全域成都统一城乡户籍实现居民自由迁徙的意见》。这意味着，在成都市范围内，自由迁徙成为可能。这被媒体称为“最彻底的户籍改革”。
就在《意见》正式实施的当天，国家部委调研组奔赴成都就统筹城乡改革的相关问题进行调研。成都市统筹委的相关人士也表示，与自由迁徙配套的相关细则年底将陆续出台。
穿着“风衣”进城
成都此番“自由迁徙”户改，源于七年前就开始的城乡统筹。成都市的统筹城乡工作始于2003年，户籍改革也从那一年启动。正如成都市市长葛红林在接受媒体采访时称：“到了水到渠成的时候。”
2003年，成都市取消了入户指标限制，以条件准入制代替“入城指标”；2004年，打破沿袭50年的二元户籍登记制度。
而后，成都市开始探索以居住地为户籍登记的改革。2006年，成都市实现本市农民租住统一规划修建的房屋可入户；2008年4月，实现本市农民租住私人住房可入户，打破由货币筑起的阻碍农民向城镇转移的壁垒。
在主流的观点看来，户籍改革的目的是破除城乡二元体制，但在实际的操作过程当中，地方政府往往将目光积聚在了农民手中的土地上。于是，鼓励或强制农民放弃土地进城以及各种形式的“被上楼”现象大量出现。
成都最初的户改也未能脱离“紧盯农民手中土地”的怪圈。2007年成都成为中国统筹城乡综合配套改革试验区之后，为了形成土地的规模集中，在一些区县开始实行被称为 “土地换社保”的双放弃模式，核心要点就是鼓励农民放弃土地，向城区集中。
这一做法的另一个背景是当时的“城乡建设用地增减挂钩”，农民放弃土地之后，可以在全市范围内做土地的占补平衡。与中国许多地方一样，这一模式广受争议，认为是另一种以“城市化”为名“圈地”，剥夺农民权利的做法。
“农民入城的愿望受到限制。”成都市统筹委副主任秦代红在接受本报记者采访时说，此前户改的障碍一直存在，这些障碍主要源自计划经济时代形成的“二元化”户籍管理制度，以及由此造成的城乡之间在教育、医疗、社保等方面的待遇差异和不均衡问题。
秦代红也坦承，其实最大的障碍来自农民对于自己财产——宅基地和承包地的担心。因此，借由灾后重建的机会，2008年，成都市展开了农村产权制度改革。通过对农村土地确权，明晰了农民的财产权，农村产权交易制度又让农民的财产有了流动转让的权利。
这样，“农民的财产有了保障。”而且，这种确权之后，“即便是城市人落户农村之后，也不会侵占农村资源。”秦代红说。而此番成都市的户籍改革中，农民进城“没有交换条件，不强制剥夺(农民)已有的权利”。
“农民非但不是‘光脚’进城，反而是穿着‘风衣’进城。”
成都市统筹委社会处处长刘礼在接受本报记者采访时强调，这次改革消除了“农民”身份，它只作为一种职业存在。尤其是农村财产确权之后，权属清晰，回归到生产要素的本来面目，城乡社保也统一，“真正做到了无差别，无身份”。
改革资金从何而来？
被称为最彻底的户籍改革为何发生在西部城市成都，而非远比成都更为富裕的城市？不论是专家还是媒体亦或是民众，对于户籍制度大开之后，给城市带来的压力以及给政府带来相关改革资金的压力很是担心。
这样的先例并非没有。郑州户改在2006年就曾因城市不堪重负而紧急叫停。因此，成都户改模式的经验一旦成功，在整个统筹城乡改革的大背景下，其意义就显得尤为重要。这也是国家部委调研组对此番成都户改做出初步肯定的重要原因。
事实上，成都市对于风险的可能出现做过详细评估。成都市社科院副院长陈家泽透露，国庆节前，成都市政府组织人员向各界征求意见，对自由迁徙改革进行风险评估。10月4日，这些意见汇总成政治、社会和经济三个风险评估报告。
评估报告涉及到城市承载能力、社会保险制度、公共卫生服务体系、教育资源配套等诸多方面。尤其是，地方财政的可持续支付能力，以及一旦农村人口大规模进城有可能引发的社会隐患等等。
11月9日，经过五个月的层层讨论与审慎斟酌，成都方面评估的结果是：这事能干！在专家看来，成都做出这一判断的理由在于，成都七年统筹城乡的实践，以及此前的四次户改，都为此打下了基础。
7年来，成都在建立均衡化的城乡公共服务体系，解决城乡之间的权利和福利差异等方面所做出的铺垫，是保证此次户改能最终实现的关键因素。用成都市统筹委社会处处长刘礼的话来说，整个过程政府投入了不少“真金白银”。
比如，为了补齐城乡教育差，成都3年投入了9个亿，在成都建立了410所标准化学校，并进一步提高农村教师的待遇；将新农合、城镇居民基本医疗保险、市属高校大学生基本医疗保险合为一体，农民参加社保，政府再给予2%的补贴。
成都市社科院副院长陈家泽向本报记者透露，成都市政府每年投入28亿多元用于耕地保护基金制度，其中90%的耕保基金直接打到农民的社保账户上。据刘礼透露，仅2009年一年，成都花在“三农”和社会保障方面的资金总共高达147亿元。
秦代红称：“我们不是一夜之间要来填平城乡差异，而是已经持续投入了7年，所以现在户籍改革已不会增加太多的投入。”
即便是按照2009年的147亿元投入来算，对于成都市财政也不是太大压力。2009年成都全市财政总收入近1000亿元。据本报记者了解，今后在统筹城乡，包括公共财政的使用上，成都将继续加大对农村投入，预计六成左右投向农村，四成左右投向城镇。
早在2008年开始，成都市的城乡公共保障全部纳入市级财政。数据显示，在2004年，成都城乡人均公共服务投入的差距是1542.8元；到了2009年，城乡人均公共服务投入的差距是136.2元。“7年城乡统筹以来，城乡差距正在缩小。”秦代红说。
农民是否愿意进城？
一方面，“不以土地为交换条件”大大刺激农民进城；另一方面，这7年城乡统筹带来的城乡差距的缩小，又让农民进城的意愿大大减少。成都户改又正进入这样的悖论。
不过，成都方面强调说，户改的目的并非刺激农民进城。秦代红说，自由迁徙的真正意义在于，“没有给你设置任何政策与行政的障碍和限制，让你不能去什么地方。”
农民不愿意进城已经成为一个不争的事实，本报记者从成都市公安局获悉，7年来除却土地被征用等被动因素，成都市自愿主动进城落户的农民仅200人左右。
65岁的成都市新津县袁山社区居民佘树林对本报记者说，他没有进城落户的想法。作为成都市第一位农民新闻发言人，佘树林坦言自己的生活已经很幸福。在他看来，袁山社区有超市、健身器材、休闲娱乐场所……“生活跟城里也没多大差别。”
新津县统筹办副主任王波说，佘树林所在的社区是新津县40多个集中居住点位的一个。这种社区一般都配置了“四室、三站、两店、一中心、一广场”等公共配套设施，做到了教育、卫生、就业、保障等城市公共服务的全部延伸到位。
据王波介绍，除了两级财政补贴的25万元，土地整理项目之后流转也给村里带来收益。2007年袁山村对土地进行综合整治，全村新增耕地800多亩，其中以40亩集体建设用地作抵押，贷款150万元，与龙头企业入股合作，联合成立了袁山獭兔养殖专业合作社。
目前，每年该村可以从袁山獭兔养殖专业合作社获得12万元的收入，除了分配给农民的红利外，村里可以剩下4万元。除此之外，袁山村还有土地流转费用、租金等其他收入，每年村可支配财力达60余万元。
“你说农民为什么要进城？”在成都市社科院副院长陈家泽看来，农民是会算账的。在城市里，就业、医疗、教育等等都是不可回避的问题。尽管此次户改明确农民进城无须放弃土地等农村财产，但一旦落户城市，这些财产总归是要处理的。
至于这些农村财产如何处理，本报记者从多个渠道获悉，成都市正在酝酿农村生产要素的自由流通细则。届时，农民的财产有了合法处理的渠道，城里人也可以到农村买房长期定居——而城里人可落户农村也是此次成都户改的一大亮点。
事实上，尽管尚未合法化，但成都已经有部分城里人在农村买房定居。“我们的房子协议价已卖到13万元一套了。”新津县某社区的一位村民告诉本报记者，这个社区实现了部分居民集中居住，集中居住区的房子每套成本仅不到6万元。
不过，村里的老人说，这些协议卖房的基本都是没人管的独立年轻户。这些年轻人大多30岁左右，手上没钱花，却又有很多东西想买，比如摩托啊，面包车啊，反正就是不想打工，也不想种地。“他们在镇上跑摩托或者开店做老板。”
而一旦农村生产要素自由流通之后，农民的宅基地和承包地等财产进入流通市场，将极大地冲击目前的农村生产生活方式。“卖了房，他们(指那些年轻人)想回来就麻烦。”村里的一位老人说。
