公共资源“有偿冠名”之忧

　　公共资源市场化配置要最大限度维护公众利益

　　文/《瞭望》新闻周刊记者李松

　　最近一段时间，有关公共资源有偿冠名的问题再次引起人们的关注。

　　“公共资源的冠名应体现公有属性，符合民意的价值取向。”北京大学政府管理学院李成言教授接受《瞭望》新闻周刊记者采访时说，“对于公共资源来说，尤其是那些可以带来经济效益的公共资源，如果单位和部门一味以权力配置公共资源，比较容易产生‘政府权力部门化，部门权力利益化，部门利益个人化’的现象。”

　　多位受访专家认为，对公共资源市场化配置，要实现从政府包办代替到主要依靠市场调节经济活动的转变，使政府权力运行受到公开制约和监督，从根本上减少以权谋私、权钱交易的条件和机会。

　　“有偿冠名”风生水起

　　近年来，各地除了机场外，对体育馆、道路、桥梁、广场、学校教学楼等公共资源有偿冠名，对其进行商业化管理和运作的事例屡见不鲜。

　　早在2003年3月29日，四川省成都市人民政府就发出《关于在全市实施地名冠名权有偿使用的通知》，对新建的城市立交桥、人行过街天桥、跨河桥、城市广场、城市非主干道路、住宅小区道路等进行有偿冠名。

　　随后，四川省各地公共资源有偿冠名风生水起，比如泸州长江起重机大桥有偿命名获命名费100万元、宜宾县山城啤酒广场有偿命名获冠名费50万元。

　　四川省民政厅向媒体公开的一份会议交流材料称，“除在城市、县城的设标工作中街路牌普遍采取广告招商的做法外，我省还探索性地开展了地名有偿命名筹集经费的做法。其中全省二十多个县市区通过引入市场运作手段，对新建道路、桥梁、广场等地名进行了有偿命名，取得了双赢效果。”

　　其他各地公共资源有偿冠名暗潮涌动。比如作为山东济南市标志性建筑和交通枢纽的黄河大桥，原计划于2008年3月下旬拍卖5年的冠名权，后因在济南市民中引起激烈争议而“流产”；2011年12月25日，贵州茅台机场奠基，仁赤高速公路与茅台机场连接高速公路同时开工

　　本刊记者调查发现，有些地方通过公共资源有偿冠名，在为企业宣传搭建平台的同时，也部分解决了公共财政投入不足的问题。但因为相关法律的缺失，也使公共资源冠名乱象频生，受到公众和社会诟病。

　　目前，“城市公共资源冠名”这一概念，在我国相关法律规定中内容笼统，缺乏细化规定，也没有处罚办法。

　　国务院1986年1月23日发布的《地名管理条例》规定，除有损我国领土主权和民族尊严的，带有民族歧视性质和妨碍民族团结的，带有侮辱劳动人民性质和极端庸俗的，以及其他违背国家方针、政策的地名，必须更名外，可改可不改的和当地群众不同意改的地名，不要更改。

　　“对于公共资源有偿冠名，从国家层次的立法对此并无明确规定，这就为经营城市中的各地政府留下了作为空间。”国家行政学院研究员、全国政策科学研究会副秘书长胡仙芝接受本刊记者采访时表示。

　　“目前，一些推行公共资源有偿冠名的地方，会相应地为该行为寻找法律法规依据，于是出台一些地方性的法规、通知之类，这些规定内容不尽统一，甚至比较混乱。”胡仙芝说。

　　付出较大社会成本

　　多位受访专家认为，地名不仅是一种称谓，更是一个地方符号化的文化传承、精神图腾以及审美载体，它折射出一个地方的历史与文化，或反映当地的风土人情，或带有明显的时代特征。

　　2007年8月21日的第九届联合国地名标准化大会确定地名属非物质文化遗产，适用《保护非物质文化遗产公约》。我国还编制了《中国地名文化遗产保护总体规划》，做好地名文化遗产保护工作。

　　在文化遗产保护观念越来越强的今天，地名作为文化遗产也应该加以保护，但这一观念并没有被广泛理解和认同。而在当前有些地方，一些公共性地名却与企业紧密地拴在一起，被浓艳的商业味所侵蚀。

　　胡仙芝说，“一些地方政府对公共资源，尤其是把城市形象、广告空间等无形资源市场化招标出让，有偿冠名，合作得好，政府与企业都能获得自身的发展，但如果合作不好，那双方都会受到程度不同的伤害。”

　　在胡仙芝看来，对公共资源辐射的面不仅是政府和企业，更多的是社会公众，会影响到社会公众的日常生活和情绪感受，这也需要认真对待。至于地名的变更，更是需要认真严肃对待，要通过严格的依法程序。

　　汕头大学法学院公共管理系副教授鄢圣华接受本刊记者采访时分析认为，公共资源在命名上，要遵循命名本身的讲究，否则不但会招致公众反感，也会偏离冠名的初衷，让其社会效益大打折扣。

　　“公共资源有偿冠名，会导致一些城市具有历史文化底蕴和纪念意义、反映城市特色的地名消失，从而造成城市无形资产的流失。同时，因地名更改，会给公众工作与生活带来不便，损害公众利益。”鄢圣华说。

　　在鄢圣华看来，以往企业冠名往往容易引起较大争议，还有一个主要原因是有关部门在实施这一决策时，并未启动讨论、听证程序，听取公众对冠名的意见，并最终得到一个公众广泛认同的方案。

　　部分地方限制企业冠名

　　多位受访专家认为，公共设施均由纳税人税款建设而成，并非哪家企业出资建设的私产。因此公共设施名称的更改，只能由公众最终决定。

　　从以往情况看，每当公共资源冠名权拍卖遭到公众质疑时，一些地方政府的解释大体是，“拍卖冠名所得收入将用于自身维护和管理”。然而，这种看似合理的资金安排，常被视为少数部门以损害公共利益为代价而谋取私利。

　　有不少公众在接受本刊记者采访中认为，公共资源有偿冠名也可尝试，但政府应将此事交由公众听证表决，让公众看到收益如何支出，真正将这些公共资源冠名获利切实用于公共服务上。

　　事实上，地名有偿冠名是否可行，至今尚无定论。值得注意的是，部分最早实施有偿冠名的地方，有些已陆续退出。上海、北京就是例证。

　　上世纪90年代初期，上海市开发浦东时也采取过有偿冠名的做法，即用企业名称命名部分道路。但只试验了两三年，就将地名陆续改回原样了。主要原因是发现一些被企业命名的道路区域，对更多企业丧失了投资吸引力。

　　目前，北京有联想桥、四通桥、华贸桥，但北京今后将不可能再有这样以企业名冠名的地名了。据2009年4月17日《北京日报》报道，北京市规划委发布了《北京市地名规划编制导则(试行)》，提出今后一般不以人名、企事业单位名称作地名，而老北京的“胡同名”则尽量保留。

　　据了解，全国多地还出台规定，对公共资源有偿冠名进行相应限制。2008年，广州启动地名规范工程，不再允许以企业名称冠名市政道路，除了考虑到企业破产会带来负面影响政府不得不重新对道路重新冠名外，有一个教训与上海相同，就是因为一些企业冠名的道路对其他企业投资失去了吸引力。

　　2010年11月，河北省出台《河北省地名管理规定》明确规定，除桥梁、隧道外，其他地名的冠名权不得实行有偿使用。对桥梁、隧道名称，有关单位提出申请的，所在地县级人民政府可以实行有偿命名，并应当逐级报省人民政府民政部门审核。有偿命名所得收入应当全部上缴同级财政。

　　2012年4月，内蒙古自治区十一届人大常委会第二十八次会议批准了《呼和浩特市地名管理条例》。条例规定，地名命名不得实行有偿冠名，新建地名标志设施不得附设商业广告，通行多年的地名商业化运作被依法终止；同时，对历史悠久、具有纪念意义的地名要依法予以保护，不得更名。

　　以公众利益为前提

　　多位受访专家认为，公共资源市场化配置要最大限度维护公众利益，坚持社会效益优先，兼顾经济效益，遵循公开、公平、公正、利民和诚信原则，不得降低政府公共服务水平，不得损害公共资源的可持续利用。

　　“公共资源有偿冠名应尊重公共利益，以市民出行方便、传承城市历史文化为前提。”李成言认为，“对于一些老百姓耳熟能详的老街道，或具有重大历史意义和社会影响的桥梁、广场、道路等，搞有偿冠名并不适合。”

　　在李成言看来，地名作为一个城市的形象，如果一定要以某个企业的名称或其注册商标冠名，“则这个企业应该具有良好的社会公众形象和商业信誉。”“有偿冠名”要走出谁出钱多就给谁的误区。

　　胡仙芝认为，公共资源的命名要充分考虑当地人文地理特征、公共资源的功能属性和当地群众的心理习惯和情感认同，公共资源有偿冠名选择企业时，一定要考虑企业本身的社会形象、企业品牌文化及其公共资源与企业发展之间的匹配度，对不符合要求的申请者，不管其出价如何，都应坚决排除在外。”

　　“公共资源有偿冠名还应建立保留形象追溯的风险条款。一旦冠名企业出现重大丑闻，立即无条件收回冠名权，以免企业危机的扩大蔓延。”胡仙芝说。

　　“公共资源冠名不仅是有关部门和企业之间的事情，更关乎公众切身利益。”鄢圣华说，“公民对公共资源冠名拥有无可辩驳的话语权。因此，有必要在法律中明确‘尊重群众意愿’的冠名原则，邀请公众参与项目论证、资格审查、冠名权拍卖等整个流程，确保冠名不伤害公众感受。”

　　此外，鄢圣华认为，公共资源冠名所得应该公开透明。“公共资源归全体人民所有，其冠名所得的溢出收益理应向社会公开，纳入政府公共财政，在公众监督下使用，防止私下交易而改变其最初意义。”□