土地管理法修正案草案首次提请审议。新华社记者　樊如钧摄

　　本报北京12月24日讯 记者陈丽平备受关注的土地管理法修正案草案由国务院提请今天开始在京举行的十一届全国人大常委会第三十次会议初次审议。草案拟在法律上明确，对农村村民住宅单独给予补偿。

　　受国务院委托，国务院法制办公室主任宋大涵在会上作土地管理法修正案草案的说明。

　　现行土地管理法自1986年6月公布以来，历经1988年12月第一次修正、1998年8月全面修订、2004年8月第二次修正。近年来，全国人大代表多次提出修改土地管理法的议案和建议，吴邦国委员长2012年3月在全国人大常委会工作报告中也将修改土地管理法明确为今年的立法任务。

　　国务院对土地管理法的修改高度重视。国土资源部2009年就启动了修改土地管理法的研究论证工作。2011年1月19日，国务院第141次常务会议提出，抓紧对土地管理法有关集体土地征收和补偿的规定作出修改，由国务院尽早向全国人大常委会提出议案。会后，国务院法制办即会同中央农村工作领导小组办公室、全国人大常委会有关工作机构、国家发改委、人力资源和社会保障部、国土资源部、住房和城乡建设部、农业部成立了土地管理法修改工作领导小组。各成员单位就土地和村民住宅补偿、被征地农民养老保障、规范政府征地行为、公共利益范围界定等问题，到22个省区市进行了实地调研；对31个省区市征地补偿安置费用、土地出让收入、历史遗留被征地农民情况和规划区内外整村征收等情况进行了书面统计调查；到国家信访局了解被征地农民社保、信访动态；对不同的补偿安置方案反复进行了比较测算；对国外土地征收制度进行了比较研究；还召开了13个省级政府和18个城市政府负责人参加的座谈会，围绕土地征收制度中的有关重大问题进行了深入讨论。

　　领导小组经过调查研究和反复论证认为，总体上看，1998年土地管理法确定的“以耕地保护为目标、用途管制为核心”的土地管理基本制度是符合我国国情的，为保护农民土地权益、保护耕地、保障工业化城镇化建设发挥了重要作用。随着我国工业化、城镇化的快速推进和物权法的公布实施，农村土地管理制度改革受到社会各界广泛关注。农村土地管理制度改革关系重大，涉及的问题较多，有些问题还在探索试验，按照积极稳妥的原则，以分步解决为好。当前最突出的问题是在征地补偿工作中存在着征地程序不完善，法定补偿办法存在缺陷，标准偏低且规定过死，被征地农民长远生计保障不足，一些地方违法违规征地、强占乱占农民土地的现象时有发生，成为影响社会稳定的重要问题，应先集中精力解决好征地补偿制度中存在的问题。对其他问题继续抓紧研究，条件成熟形成方案后及时提请全国人大常委会审议。

　　现行征地补偿制度是由土地管理法确定的，最关键的条款是第四十七条。领导小组研究认为，应先集中精力对第四十七条进行修改，待土地管理法修正案通过后，由国务院制定条例。据此，领导小组经过反复研究修改，形成了土地管理法修正案草案。

　　保障被征地农民的合法权益

　　本报北京12月24日讯 记者陈丽平土地管理法修正案草案更加突出保障被征地农民合法权益。

　　据介绍，改革征地制度遵循了以下指导原则：一是正确处理工业化城镇化建设和保护被征地农民合法权益、保护耕地的关系，坚持统筹兼顾，更加突出保障被征地农民合法权益，促进城镇化健康发展；二是正确处理政府依法征地和农民参与权、话语权的关系，更加严格地约束政府征地行为；三是正确处理统一性和差异性的关系，在法律确定征地补偿基本原则的同时，要充分考虑地区的差异。

　　补偿资金不落实不批准征地

　　本报北京12月24日讯 记者陈丽平土地管理法修正案草案规定，补偿资金不落实的，不得批准和实施征地。

　　现行土地管理法第四十七条规定：征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿；征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费；土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。

　　国务院法制办主任宋大涵作土地管理法修正案草案说明时指出，这些规定与当时的经济社会发展水平是相适应的。随着工业化、城镇化的快速推进，我国进入了“以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体”的发展阶段，第四十七条的规定逐渐暴露出一些不适应新形势、新情况的问题：从补偿原则看，在原用途基础上按年产值倍数补偿，没有综合考虑土地年产值以外的其他因素，包括土地区位、供求关系以及土地对农民的就业和社会保障功能等。从补偿标准看，土地补偿费和安置补助费总和不超过年产值30倍的上限规定过死，不适应不断变化的经济社会发展情况和各地不同情况，近年来很多地方普遍提高了征地补偿标准，突破了30倍的法定上限。从补偿内容看，没有规定被征地农民的社会保障费用，需要与物权法关于“征收集体所有的土地，应当依法……安排被征地农民的社会保障费用”的规定相衔接；根据各地普遍将村民住宅单独补偿的实际，也需要将村民住宅从附着物中独立出来，在法律上明确单独给予补偿。

　　综合考虑多方面因素，草案将土地管理法第四十七条修改为：征收农民集体所有的土地，应当依照合法、公正、公开的原则制定严格的程序，给予公平补偿，保证被征地农民原有生活有改善、长远生计有保障，维护被征地农民的合法权益；征地补偿包括土地补偿，被征地农民的安置补助与社会保障费用，农村村民住宅补偿，以及其他地上附着物补偿和青苗补偿；征收农民集体所有土地补偿安置的具体办法，由国务院规定。依照国务院制定的具体办法，省、自治区、直辖市可以规定补偿安置的具体标准。

　　删除按征地原用途补偿规定

　　本报北京12月24日讯 记者陈丽平土地管理法修正案草案删除了现行第四十七条中按照被征收土地的原用途给予补偿，以及土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍的内容，规定征收农民集体所有的土地应当给予公平补偿，保证被征地农民原有生活有改善、长远生计有保障，维护被征地农民的合法权益。

　　据介绍，市场经济国家大多把公平补偿作为土地征收补偿的基本原则，虽然表述方式不尽相同，有公平补偿、正当补偿、公正补偿、合理补偿、充分补偿等，但总体要求都是按照土地被征收时的市场价格或者附近同类土地的市场价格补偿。我国现阶段农村土地市场尚未形成，公平补偿原则主要体现在土地补偿标准上既要考虑被征收土地原用途年产值的因素，又要综合考虑土地区位、供求关系、经济社会发展水平等多种因素，特别是被征地农民社会保障的因素；在住房及地上附着物的补偿上，遵循市场原则；在补偿效果上，要保证被征地农民原有生活有改善、长远生计有保障。这些原则是近年来地方实践的总结，很多地方实际中执行的补偿安置标准已经突破了前三年平均年产值的30倍。

　　增加社会保障补偿具体内容

　　本报北京12月24日讯 记者陈丽平土地管理法修正案草案增加了社会保障补偿的具体内容。

　　草案在现行第四十七条规定的土地补偿、安置补助、青苗和地上附着物补偿三项补偿的基础上，把住宅从地上附着物中单独列出，增加了社会保障补偿，规定征地补偿包括土地补偿，被征地农民的安置补助与社会保障费用，农村村民住宅补偿，以及其他地上附着物补偿和青苗补偿。

　　国务院法制办主任宋大涵作土地管理法修正案草案说明时说，初步考虑在住房保障方面，对城市规划区内的被征地农民提供国有土地上的房屋并发给房屋所有权证书，无法提供国有土地上房屋的按照市场价给予货币补偿；城市规划区外安排宅基地重建住房并按照新建房屋成本给予补偿。在社会保障方面，给就业困难的被征地农民享受城镇就业困难人员在就业指导、技能培训和就业介绍等方面的优惠政策；在补偿资金中增加社保补贴资金，记入被征地农民养老保险个人账户，使他们享受更高水平的养老保障。

　　按照公开原则制定严格程序

　　本报北京12月24日讯 记者陈丽平为了保证公平补偿原则的落实和补偿制度的实施，土地管理法修正案草案增加了依照合法、公正、公开的原则制定严格征地程序的规定。

　　国务院法制办主任宋大涵表示，初步考虑按照修正案规定的原则和制度，细化并严格征地程序，加强对政府征地行为的约束，保证被征地农民在征地批准前和实施过程中的参与权、话语权，坚持“先补偿安置，后实施征地”；明确被征地农民申请行政复议或者提起行政诉讼的权利，建立对市县级政府违法违规征地行政问责制度，切实保障农民的合法权益。

　　国务院制定补偿安置具体办法

　　本报北京12月24日讯 记者陈丽平土地管理法修正案草案授权国务院就征地补偿安置制定具体办法。

　　草案规定，征收农民集体所有土地补偿安置的具体办法，由国务院制定。依照国务院制定的具体办法，省、自治区、直辖市可以规定补偿安置的具体标准。