数千亿工程款成政府债务风险点

　　今年元旦假期期间，财政部、国家发改委、央行、银监会公布了《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》。《经济参考报》记者1月3日获悉，为防范地方政府债务风险，财政部开展的权责发生制政府综合财务报告(亦称“政府资产负债表”)试编工作覆盖省、市已经从11个扩至20多个，包括海南、广东、甘肃、上海、四川等地。然而，国家发改委某研究机构一位不愿透露姓名的债务专家告诉记者，每年数千亿元的政府应付工程款尚未纳入国家审计署的地方政府债务统计口径，成为更突出的风险点。

　　上述四部委的通知称，最近有些地方政府违法违规融资有抬头之势，如违规采用集资、回购(BT)等方式举债建设公益性项目，违规向融资平台公司注资或提供担保，通过财务公司、信托公司、金融租赁公司等违规举借政府性债务等。

　　上述通知强调，地方各级政府要切实担负起加强地方政府性债务管理、防范财政金融风险的责任，规范政府及所属机关事业单位、社会团体、融资平台公司行为。要对地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体、融资平台公司违法违规融资或担保承诺行为进行清理整改。对限期不改的，依法依规追究相关责任人的责任。

　　财政部财政科学研究所研究员石英华1月3日接受《经济参考报》记者采访时表示，近年来，我国地方政府投融资平台数量和融资规模不断扩大，地方政府债务可能引发的风险受到各方的关注。建立规范化反映和披露地方政府财务状况的机制，是加强地方政府债务管理，防范财政风险的迫切需要。

　　对此，财政部部长谢旭人近日表示，2012年，财政部积极开展权责发生制政府财务报告试编工作，健全预算会计制度体系。他要求，2013年要深入推进政府会计改革，加快建立权责发生制政府综合财务报告制度。

　　石英华介绍道，财政部2010年底发布了《权责发生制政府综合财务报告试编办法》，并于2011年在11个省市开展试编工作。2012年至今，开展试编工作的省、市已经扩至20多个。一些省市还在辖区内选择部分县市开展试编工作。她建议，明年可在总结试编经验的基础上，进一步增加试编地区，尽快研究制定政府会计制度和准则。

　　天津理工大学管理学院的李虹、理明佳两位学者则披露，2009年5月，海南作为全国第一个政府会计改革的示范省份，制订了《权责发生制改革会计核算办法》，海南省农业厅和海南医学院作为第一批试点单位。此次试点开始了我国政府及非营利会计制度引入权责发生制的首次尝试。

　　财政部财政科学研究所博士后常丽介绍，目前需要统计核实的政府负债有这么几类型：第一，政府显性负债。从2008年底开始，我国一些地方政府已发放各种形式的地方债，这些显性债务并没有完整系统的统计数字；第二，乡镇的隐性负债。根据相关调研结果，我国许多乡镇债务累累，日常运转难以为继，这些负债中的大部分没有被反映在乡镇的资产负债表中。第三，地方政府和行政事业单位积欠的工程款。近年来，我国地方政府和有关行政事业单位为了搞“形象工程”，举债上项目，积欠了大量施工单位工程款，这些负债也没有被如实反映在预算会计报表中。第四，地方政府的或有负债。当前，一些地方政府为企业提供担保事项时有发生，这些或有事项形成的或有负债也没有予以充分披露。

　　具体到其中的积欠工程款，国家发改委某研究机构一位不愿透露姓名的债务专家表示，目前国家审计署的地方政府债务数据并未将地方政府的应付工程款纳入统计口径。该专家称查阅国家统计局历年披露的“固定资产投资资金来源”中的“应付工程款”一项，“保守估计，其中至少20%属于政府的应付工程款”。

　　记者获悉，在固定资产投资(不含农户)资金来源方面，2011年全年应付工程款达到12381.18亿元，比去年同期增长27.9%。若按20%的口径估算，政府应付工程款应在2476.236亿元。去年底的最新数据则显示，2012年前三季度，应付工程款达到12214.28亿元，比去年同期增长31.9%。

　　在这方面，另一位财政系统专家告诉记者，“政府资产负债表”为外界评价地方政府债务提供了一个全新角度。与现行的收付实现制相比，作为改革目标的权责发生制有一个重要差别。比如某地政府盖了一栋大楼，但给建筑公司的工程款没有给够。收付实现制只记录当地政府已经付出去的钱，没有付出去的钱虽然签了合同，在权责发生制上属于负债，但在会计上反映不出来，无法全面、准确地反映地方政府的债务状况。

　　其他部门的公开数据如何反应地方政府的债务状况？据银监会公布的数据，2010年底全国地方政府融资平台债务余额约9万亿元。据央行披露，截至2010年末，地方融资平台贷款的上限为14万亿元。2010年度审计署报告显示，截至2010年底，全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计10.7万亿元。

　　然而，石英华称，截至目前，罕有试编地区对外公布政府资产负债情况，因此除财政部门之外，外界无法将其进行各地的横向对比或历史的纵向对比，也无法评判试编地区的政府财务状况。可能的原因是，目前各地都在静候财政部门出台规范政府财务报告的会计制度或会计准则“国标”，使得公布之后像企业财务报表一样有据可循，具有横向和纵向上的可比性。

　　石英华对此建议，从可操作角度考虑，可将各级地方政府所属政府部门、行政单位及其行政职能的派出机构(包括垂直管理的下属机构)、目前列入决算口径的事业单位纳入政府财务报告的具体列报范围。国有企业、未纳入决算口径的其他国有事业单位、有严格限定用途的基金等暂不纳入具体列报范围。