案已了 惑未解

　　沛县烟草局退还扣押香烟，国家局仍未就个人异地携烟相关细节表态 是机械执法还是变通处理？地方烟草执法部门对类似情况感到困惑

　　“个人异地携带卷烟限50条”追踪

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　　“市民跨省购105条卷烟自用遭查扣”一事有了转机，2月8日下午，徐州沛县烟草专卖局退还了扣押香烟，表示以体现“人性化”。对于自用、非经营，个人携带香烟限量及处罚问题，国家烟草专卖局仍未给出具体意见，地方烟草执法部门表示困惑，遇到类似情况是机械执法还是变通处理？

　　一个案件两种处理方式

　　1月19日，江苏省的杨先生自用的105条香烟，因异地运输托朋友开车带回，被江苏徐州沛县烟草专卖局以“超过最高限量每人50条”为由查扣，因价值超过5万元，以涉嫌“非法经营罪”移交公安部门。后警方认定杨先生购买的香烟为春节自用，并非用于非法经营，将案件退回烟草局。

　　根据国家烟草专卖局2008年出台的《关于规范异地携带卷烟管理和携带证使用的通知》(以下简称为《通知》)，个人乘坐车、船、飞机等交通工具，跨地(市)携带卷烟的最高限量为每人次1万支(50条)。超量应办理携带证。对无携带证超过个人携带最高限量以及超过携带证规定数量异地携带卷烟的，参照对无准运证运输卷烟违法行为的处罚规定处理。

　　国务院颁布的《烟草专卖法实施条例》规定，异地携带烟叶、烟草制品超过国务院有关部门规定的限量一倍以上的，处以违法运输的烟草专卖品价值20%以上50%以下的罚款，可以按照国家规定的价格收购违法运输的烟草专卖品。

　　一位烟草执法人员解释，超量携带的相关规定，无论自用还是涉嫌非法经营，均统一处理。在日常查处工作中，取证困难，有时很难认定经营用途，为防止烟贩逃避打击，往往采用这个兜底条款，对相关人员进行处罚。一般来说，超量携带的，绝大部分是烟贩。

　　徐州沛县烟草专卖局拟按上述规定，对当事人进行处罚。

　　一个通知引发三大争议

　　事件经媒体披露后引发热议，集中于三点：一、很多人不知道个人异地携带香烟有限量有规定，烟草局未能及时公告宣传这个政策；二、专家学者认为，购买之后，只要不再出售，就是个人财产，对这类不影响公共安全的消费品，可自由携带；三、《通知》规定称超量可办携带证，而绝大部分地方烟草专卖局不针对个人办理。

　　北京大学法学院行政学教授姜明安、国家行政学院行政法教授杨伟东、北京大学经济学教授王建国和北京圣运律师事务所律师王优银等列举了《通知》的五大硬伤，建议废除相关规定。

　　在针对个人的携带证方面，一些地方烟草专卖局仍不知如何办理，在等待上级的办理细则，有些专卖局则仍坚持不针对个人办理，“否则烟贩都用此办法来逃避打击。”

　　有烟草执法人员认为，沛县的事情是特例，烟贩一般会以自用为由，逃避打击，目前的携带限量的规定，有效震慑了烟贩，有利于打击非法倒买倒卖香烟。徐州沛县烟草专卖局官员也对媒体坦言，“这次却很例外”。以前他们经常查获超过5万元的案件，每次移送至公安部门后，案件均未被退回。然后，国家烟草专卖局对上述热点问题，最终未能给出具体明确的答复，导致相关问题仍是谜团。

　　人性化执法结案未解惑

　　2月8日下午，徐州沛县烟草专卖局退还了扣押香烟，表示以体现“人性化”执法，但未作出具体说明。

　　王优银说，“可以理解(沛县烟草局不作解释)”。因为烟草执法的相关规定仍未修改和调整，“地方局又不想得罪制定政策的国家烟草专卖局”。

　　王优银解释，当时车上有2人，按照每人50条限量规定，两人可以携带100条，未超过一倍以上，按目前规定可以不予以处罚。这样烟草局就可以作出一个既不违反当前规定，又不违背常理人情的解决方案。

　　王优银提醒，在相关烟草执法法规未改变的情况下，执法人员不要机械执法，要去考虑执法依据的合理合法性，注重社会效果。

　　专家点评

　　行政处罚也应“无罪推定”

　　北京盈科律师事务所律师唐红新对南都记者介绍，这也涉及到一个制度问题，就是中国的行政程序应该是“有罪推定”还是“无罪推定”。

　　唐红新说，如果没有基础的证据证明公民有过错，行政机关不应该采取暂扣物品这样严重影响公民生活的强制措施，如果可以“有罪推定”，那么任何行政机关都可以在无证据的情况下，“合法”地对公民进行调查，这实际上是对公民人权和财产权的侵犯。

　　在北京大学行政法学教授姜明安看来，这是中国缺少行政程序法的表现。姜明安说，中国的行政程序很乱，就是因为无法可依。

　　“我前几天参加全国人大常委会的五年立法规划研讨，我就提出要制定行政程序法。”姜明安说，即使没有行政程序法，现在的行政处罚也应该“无罪推定”。因为行政强制法规定了扣押的一些条件，如果不能满足这些条件，仅仅因为公民携带的香烟数量较大，就怀疑公民在倒卖，那就是违法的，公民是可以起诉的。

　　中国民法学研究会副秘书长、北京理工大学教师孟强认为，这种有罪推定，是由于实践中执法人员难以查明和证明运输者究竟是自用还是销售，所以干脆统一给禁止了，只是出于节省行政成本的原因。

　　烟草专卖应法治不应人治

　　此次事件发生后，一些地方烟草专卖局表示不知道如何执法，希望国家烟草专卖局出台细则进行规范，以方便他们执法。

　　昨天，北京圣运律师事务所律师王优银对南都记者表示，其实，公民异地携带香烟，在烟草专卖法、国务院实施条例和国家烟草专卖局的规定中已经很清楚，现在需要的不是国家烟草专卖局的表态，需要的是修改国家烟草专卖局与上位法抵触的通知。

　　王优银说，烟草专卖法规定“邮寄、异地携带烟叶、烟草制品的，不得超过国务院有关主管部门规定的限量”，而国家烟草专卖局2008年《关于规范异地携带卷烟管理和携带证使用的通知》也规定得很清楚，个人异地携带超过50条香烟需要办理个人携带证。

　　本版采写：南都记者 王殿学 娜迪娅

　　胡鞍钢：

　　建议烟草专卖局 转为国家控烟局

　　南都记者了解到，中国1991年通过烟草专卖法的时候，全世界有71个国家存在烟草专卖制度，而在中国加入WTO的2001年，世界上只有不到20个国家还有烟草专卖制度。

　　烟草专卖制度对烟草的生产和销售进行了严格的限制。国家行政学院行政法教授杨伟东说，一个烟厂生产多少香烟，并不是它自己能决定的，基本还是配额的方式，而具体的销售，也是有配额的。

　　广东商学院教师邹方斌曾撰文建议废除烟草专卖制度，邹方斌认为中国是联合国控烟公约中唯一有烟草专卖制度的国家。邹方斌认为，专卖制度下，烟草公司可以将绝大部分税收负担转嫁给消费者和烟农，大部分垄断租金往往被一些拥有权力的政府官员所攫取，或“合法”地转化为烟草行业过高的工资与福利水平。而保护消费者的利益只能是一句空话，消费者只能消费本地生产的香烟，而价格往往往不可能便宜。

　　一名销售香烟的零售商对南都记者表示，他们进货也有配额，而烟草专卖局往往将不太好卖的烟配额给得多一些，把好卖的配额给得少一些。这样，只要烟被生产出来，基本上就能够卖出去，而风险也从卷烟厂转嫁到中小个体经营户身上。

　　“只要是管制经济，就与市场经济不相符合，就一定会产生腐败，也会造成严重的资源浪费。”北京大学经济学教授王建国对南都记者表示。

　　如何使烟草专卖与中国的市场经济相结合，不少学者都提出了建议。

　　国家行政学院教授杨伟东对南都记者表示，烟草专卖制度的立法宗旨，很大程度上是保证国家财政收入，但是专卖制度对财政收入的贡献，与公众健康的关系，以及专卖制度的正当性、专卖的成效，必须进行评估，以确定以后是否还要专卖。

　　“有学者提出，专卖并不利于控烟。烟草专卖制度一下子废除有难度，但就烟草行业来说，专卖应该与控烟结合，对烟草本身的发展做出更长远的规划。”杨伟东说，日本的烟草也曾规定过专卖，但后来也废除了专卖制度。

　　在1月26日举行的“控烟导向下的中国烟草产业转型研讨会”上，清华大学国情研究院院长胡鞍钢表示，应启动对《烟草专卖法》的修订，国家烟草专卖局是我国烟草产业中最大的利益主体，在新一届国务院机构改革方案中，应加快推进国家烟草专卖局和中烟总公司的政企分离，使国家烟草专卖局转变为国家控烟局。