核心提示

　　党的十八大后，官员财产申报及公开制度受到了前所未有的关注。

　　2012年12月20日，广州市纪委宣布南沙试点官员财产申报及公开制度，第二天，合肥市纪委书记雍成瀚也宣布，合肥市有意在2013年全市推广干部财产公示制度，“合肥会努力争取，赶在广东之前”。

　　此前，各地各级都有官员表示，如果制度实行，愿意公开自己的财产状况。

　　1987年，官员财产申报及公开制度首次在国内提出。据不完全统计，我国已有近30个市、县进行过官员财产公开的试点，但是，20多年过去了，这一制度仍难言真正破局。

　　安徽省庐江县在推进这一制度的试点中，既有成功的经验，又存在许多困惑，但只要是试点，就总会有体制内外的激荡和思考。

　　到2013年2月，安徽省庐江县已安然度过了官员财产公开的一年半时间，先后有285个副科级干部和20个正科级干部的家底被“晒”了出来。

　　虽然并未引发多少关注，庐江县却在低调中不间断地推进官员财产公开工作——公开对象从拟任副科级干部，到拟任正、副科级干部；公开范围从网下到网上。而此前一些地区开展的官员财产公开试点，或者在一次尝试后无疾而终，或者始终羞羞答答不愿上网对外。

　　当然，庐江县跟其他试点地区一样，也面临着同样的困惑：社会对官员财产公开能在多大程度上接受？在没有法律支持的前提下，县一级试点中，怎么去核实官员所申报财产的完整性和真实性？

　　官员财产公开，从新提拔的副科级领导干部开始

　　2011年，汪敏还是庐江县纪委党风廉政室的一名普通科员，虽然偶尔会在媒体上看到有关官员财产申报及公开的报道，但总觉得这件事离自己还很遥远。

　　改变出现在当年6月召开的县党代会上，县委书记王民生在发言中提出，要“试行新提拔的副科级领导干部任前财产社会公开制度”。

　　汪敏所在的党风廉政室连同组织部门的干部监督科一起成为具体的执行部门，在经过一个月的征求意见后，2011年7月，草案正式出台。

　　“主要内容没什么纠结的，已经定好了就是拟任副科级领导干部。当时考虑到这样震动小一点、范围小一点，因为要试的话毕竟要稳字当头。”汪敏回忆。

　　最后，定下来的申报内容包括房地产、车辆、投资企业、从商情况、证券、5万元以上的存款、债务、债券等8项内容。其中车辆要求具体到型号、排量，而房产则要求具体到小区。

　　2011年8月6日，第一批17名拟任副科级干部的房产、车辆等情况被张贴了出来。没多久，汪敏开始接到记者打来的求证电话，“我们想到会有媒体来，但是没想到来了这么多，中央电视台都报道了。”

　　虽然有一定数量的媒体报道，但庐江并未引起过多关注。彼时，从2009年新疆阿勒泰地区和浙江慈溪市试水官员财产公开起，地方官员财产公开进入一个瓶颈期，庐江无论在公开对象上，还是公开范围，均无特别突破之处。

　　汪敏也坦承，虽然网络上讨论的不少，但“现实生活中，并没有看到太多的人议论这件事”。

　　这个“小切口”被当地官员认为是庐江的官员财产公开能够走下去的关键。接受采访的多位当地官员表示，副科级干部资历浅，不会有特别复杂的资产，有的还负债，实行起来难度小。

　　“你要是一开始全部都公布，说不好听的，有一些资历深、工作时间长的干部就是不公布，到时候被人举报了，你怎么办？”一位当地官员这样告诉记者。

　　“拟任副科级干部，以前是科员，现在是组织要提拔他，所以更容易接受组织监督，你不愿意接受组织的考验，会影响你的任用。”汪敏说自己在参与起草文件时，也有困惑，因为“也没有什么法律说，一定要公开这些东西”。

　　2011年11月，汪敏被提拔为科室主任，自己也把家底晒了出来。“我就一套房，君子坦荡荡，没啥压力。”

　　从副科到正科，从网下到网上

　　实际上，在全国各地的试点中，官员财产上网对外公开从来都是一个敏感话题。虽然最早试水的新疆阿勒泰地区就已经把公开内容晒到了网上，但紧随其后试点的浙江省慈溪市在政务栏公示才是大多数试点地区的选择。如今慈溪的试点已经持续了4年，但公开内容始终没有上网。

　　而之前的江苏徐州贾汪区，虽然在网上晒了官员的房产，但也只是简单地标注了有几处房产。

　　2011年8月，经历一波媒体报道后，在庐江本地论坛“魅力庐江”上，有网友质疑，庐江官员财产只在县政府公示栏公示，“我们普通老百姓有时间专门跑去看吗？就不能放到网上接受全县人民的监督？希望政府做得彻底点，放到网上让全国人民监督一下！”

　　2012年9月，官员财产公开一周年后，庐江县真的将公开内容搬上了网。

　　“人家想把你的信息搞上网太简单了。”庐江县委常委、纪委书记陈军说，“你既然公开了，就不能把这些东西锁在抽屉里，文件夹里吧？那叫啥公开呢？”

　　在陈军看来，假如不上网，反而会引发更多猜疑，别人会觉得是不是有什么见不得人的东西。

　　庐江县委组织部副部长胡邦开则回忆，庐江试点后，当时总有记者来采访，喜欢问他：“为什么老百姓都不知道？为什么不上网呢？”

　　“后来我们就决定扩大公开渠道，让更多的人知道这个事情。”胡邦开说。2012年9月，庐江开始将拟提拔干部的财产公开内容随同任职公开一同在组织部的先锋网和庐江政府网上公开。

　　目前，财产的上网公示还有公示期，过了公示期就会被撤下。胡邦开解释说，这是因为“整个设计就是跟官员提拔相联系的，因此财产公示的时间也与官员任职公示的时间相同”。

　　伴随着公示信息上网，庐江县财产公示的对象也扩大到了拟任正科级干部，申报事项则增加了子女留学、继承遗产等内容。

　　在庐江县政府网上，还能看到当初第一批被公示的8名拟任科级干部的家庭财产情况，其中2人有两套住房，2人有私车。

　　相比其他试点，庐江公示的级别开始提高，并迈出了上网这一步，但这也意味着当初的“小切口”正逐渐变大。

　　“庐江房价这么高，公务员还有两套房？”

　　2013年2月5日，公示了自己4处房产和一辆价值17万元的东风日产小汽车后，庐江县科技局新任副局长罗锐接到了朋友的电话，问他怎么把家底都写上去了。

　　“我说我什么情况你都知道，那我不写你怎么想？”罗锐是庐江县最新一批公示的12名拟提拔科级干部之一。在这12名干部中，4人各有两套房，1人有4套房，3人有私家车。

　　作为这其中房产最多又有车的拟任科级干部，罗锐说自己压力不大：“我是上午接到通知要填这个表，马上就填了，我就是平常心看这个事。”

　　“我有4套房，一套是我父亲在1998年给我买的，还有一套是我岳父2003年买的，才20多平方米，买了以后办房产证就写了我爱人的名字，我自己的住房是2002年买的，11万元，第4套是前年在合肥买的，主要靠公积金和按揭。”罗锐逐一解释自己的房产，“四套房一共花了40多万元，两套房的房产证在我爱人名下，现在还有20多万元贷款没还呢。”

　　记者发现，每当跟当地官员聊起公示的房产，官员们都会不断强调“因房改房、福利分房、集资建房等等历史原因的存在，有个两三套完全说得通”。但“完全说得通”并不代表没有顾虑。

　　胡邦开说：“舆论引导要是不好，很容易出问题，我有很多同学在合肥，他们工作十几年3套房很正常，当时还有政策，集资建房、房改房、福利分房，那这要是都公开，老百姓怎么看呢？”

　　汪敏也认为，虽然能理解，但是公示出来“可能对普通老百姓是一个冲击”。也因此，当初在设计表格的时候，纪委就特地添加了“购置方式”一栏。

　　“有很多人是按揭贷款买的房，还有集资建房之类。庐江县房产的价格，也就是从2008年后涨起来的，如果当时咬牙挺过来，那也就是这样了，你总要给人家一个说明的机会。”汪敏说。

　　然而，记者还是听到了不同声音，庐江本地甚至有人认为这是公务员在“炫富”，有人就对记者表示：“现在庐江房价这么高，公务员还有两套房，这不就是在说公务员生活好吗？”

　　真实性只能靠顶层设计

　　2012年5月28日，庐江县原县委常委、政法委书记卢荣友被合肥市纪委监察局立案审查。2012年年底，根据通报，此案牵扯违纪违法人员近50人。其中有人就曾因提拔公示过财产。

　　在“魅力庐江”论坛中，有网友直言，当初“不也公示了吗，现在怎么样？”

　　实际上，在中国的财产公开探索中，如何核实所申报财产的真实性一直是各地最大的软肋。庐江的设计与各地比并无突破：申报后一把手签字，靠群众监督。

　　汪敏介绍说，公示表并没有列出所有申报项目，公开的项目之所以选择房产、车、经商情况等，是因为这些项目比较方便群众监督。

　　目前，庐江县纪委尚未接到过举报电话或者邮件。“有的人做的事情本身就见不得光，群众也不一定能知道，”胡邦开说，“我们做这个更多的是强调自律，让官员能有自律的意识。”

　　在和一些被公示的官员交流时，他们都认为县纪委会对真实性做抽查。但实际上，除非立案，否则纪委并没有核实相关信息的权力。

　　汪敏说，庐江县城不大，基本的房产情况大家都知道，所以光明正大的财产一般不会不申报。但是申报有问题的，纪委确实没有什么手段可以去核实。

　　“这个可能只有靠顶层设计来解决了。”汪敏说。

　　(实习生卢义杰对本文亦有贡献)

　　庐江县纪委书记陈军：

　　剩下的问题不是我们县一级能解决的

　　官员财产公开要考虑群众的接受程度   

　　中国青年报记者(以下简称“记”)：庐江当时为什么会选择拟任副科级干部作为公开对象？

　　陈军(以下简称“陈”)：当时我们县委常委的想法，是让官员的财产透明化、阳光化，这一块是未来的发展趋势。但是我们以前没做过，从副科级干部入手是一个尝试，此外还有一个社会接受度的问题，假如我们一下子把所有官员的财产全部公开出来，效果反而不一定好。

　　记：为什么全部公开的效果反而会不好呢？

　　陈：很大的一个问题是社会认可度的把握。比如说现在有的老科级干部，其他不要讲，房产有两三套很正常，这不仅仅在庐江，全国都是这样。它有历史原因在里面，当时有福利分房、集资建房，甚至还有房改房。但老百姓可能不会认真想你这两套房是怎么来的，这种情况一出现，就会有负面影响。为什么公开对象确定为拟提拔的副科级干部？我们考虑这个群体一般来说参加工作时间不会太长，从自身来说不会有太多的资产。

　　记：所以群众接受度是考虑的重点。

　　陈：我个人理解，现在财产公开的困难在老百姓接受程度和真实性两个方面。比如说两个年轻人，一男一女，男的家里给钱买了一套，可能女方也买了一套，在单位，可能单位福利待遇好又分了一套。三套房子，合法不合法？合法！但是公开的话，谁来讲清楚？另外讲清楚了，群众能不能接受？这都要考虑。

　　记：我也跟庐江一些有三四处房产，并且参加了财产公开的官员进行过沟通，他们都表示压力不大。

　　陈：我的东西是合法的，我肯定是不怕，这个当事人不会有压力，他既然敢申报，就有底。压力还是在社会，群众能不能接受？

　　记：也有人有三四套房产，包括有车的，您怎么看？

　　陈：现在有是有，但所占比例不大，即使有也是少数，而且肯定是对组织部门有合法合情合理的交代。

　　基层没法核实材料的真实性

　　记：我们怎么去核实他们上报的材料呢？

　　陈：基层做这个事情有难度，我们主要还是靠群众监督、社会监督。一个就是你对自己负责，一个就是单位把关，另外就是，公开让社会知道。从政策层面来说，我们目前还只能停留在这个层面。

　　但既然公开了，按说应该要对真实性做一定保证，但县这一级在政策层面有一定的约束。比如他的银行信息，组织部门，甚至我们纪检部门，是无权去查他的账的，牵涉到隐私，银行不会让你查的，除非你对某某同志立案，我们才能去查，但不能说我要提拔你，还要去立案查账吧？

　　记：也有人说官员是没有隐私的？

　　陈：对，按理说官员是没有隐私的，但现实是事情的落实不是我们县这一级能解决的，庐江县人大常委会能立这个法吗？合肥市人大常委会也不能立这个法啊，对不对？立不了啊，立不了就落实不了啊。

　　记：对县一级的探索来说，这确实是个问题。

　　陈：你如果要确保真实性，一定要出政策，对官员的资产，各级组织部门、纪检部门，要有权检查，有权核对，要授这个权，不授权怎么保证真实性？想要真实性，国家必须要授权，不然没法掌握。

　　记：为什么没有考虑让人大、审计部门参与官员的财产公开？

　　陈：审计往往都是针对项目、单位进行审计，针对个人的审计，还没有这个政策。目前我们有离任审计，但那也是针对干部在单位行使的职务权力进行审计，而不是对个人。人大对县一级财政的监督是常规程序，但是我们现在财产公开目前都是从党纪、组织程序上进行的，人大都是监督政府的，现在没有立法，我们还都在探索。

　　记：你觉得庐江公布的这些官员财产真实性怎么样？

　　陈：我们这两年公布的这么多数字，你说都没问题，我也不敢保证。比如说他在哪个银行有五万十万的存款，他就没报，你没办法知道，你怎么保证真实性呢？这是客观存在的问题。但是我们只能说尽我们最大努力，从组织程序上走稳走好。你让我保证，我保证不了。

　　单靠财产公开解决问题不现实

　　记：为什么庐江的官员财产公开能一直持续下来？

　　陈：我们切口小、循序渐进。一开始是拟任副科级干部，副科级干部一般资历不是很深，资产不是很多，总体上看，有套把房子，加上存款，这种毕竟容易接受，所以这个切口选得好。

　　在这个基础上，一年后到正科这个层面，这才二十来个，而且到正科也都是比较年轻优秀的，素质比较好的。从小切口、分步走，最后比较稳妥地走到这一步。

　　记：为何一开始没有把公示信息上网，但是后来又放上去了？

　　陈：为什么要上网公开？我们其实也出去看了好几家，有的地方是在内网公开，有的地方是在内部公示栏公开，我们考虑到现在是信息时代，这些信息本身社会很关注，你公开就要经得起社会的考验。

　　现在内部公开外部公开已经没有区别了，既然公开了，如果说人家想把你的信息搞上网太简单了，既然公开，就不能把这些东西锁在抽屉里，那叫啥公开呢？公示栏公开，现在人人都是记者，人人都是传媒，你啪嗒一照一发，就出去了，那不是太简单了吗？既然是信息化时代，我们就一步到位，避免大家对这个有误解：为什么只在公示栏公开啊，是不是有什么见不得人的啊？节外生枝，引发更多的猜疑。一件事情，猜疑多了，好的也变坏了。

　　记：庐江县委常委私下讨论过公开所有县级干部的财产吗？

　　陈：议过，但是做到哪一步还不好说，我虽然是纪委书记，也没法代表常委表态。

　　记：之前新疆阿勒泰地区的官员财产公开，在主推的书记过世3年后就没有下文了，会不会出现主管领导离开就推进不下去的问题？

　　陈：我只能说按照我们目前的政策继续贯彻落实，至于后面会不会再深入，我不好表这个态，这些事不是哪个个人能决定的，应该说是党委政府集体决定的。我个人希望继续走下去，在走的过程中能更扎实一点，尤其在真实性上，能够更加真实一点。当然，从根子上解决肯定还是有障碍的。

　　记：您怎么看待官员财产公开？

　　陈：官员财产公开的目的到底是什么？是让官员不敢腐败，限制权力。习近平总书记说得对，要把权力关进制度的笼子里。在这个基础上，再进行财产公开，才能实现目标，单靠哪一项工作解决腐败问题，我觉得不现实。

　　记：你们去过其他试点官员财产申报及公开的地区交流吗？

　　陈：去过，整体感觉都差不多。我们聊来聊去也就是那两个困惑，就是真实性的问题，以及社会能在多大程度上接受的问题，但这两个问题不是我们县一级政府能解决的。本报记者 刘星

　　专家态度

　　推进官员财产申报与公开应上下合力

　　1987年，官员财产申报与公开制度首次在国内提出，20多年过去了，据不完全统计，我国先后有近30个市、县进行了官员财产申报与公开的试点。 

　　这些地区的试点，在受到社会广泛关注的同时，也受到学界的称赞。制度反腐专家、湖南商学院副院长王明高说：“试点地区有改革创新的勇气，敢于第一个吃螃蟹，这是社会的正能量，值得赞赏。”中山大学政治与公共事务管理学院副院长倪星也说，经济改革是做增量，蛋糕能越做越大，地方都愿意试点，官员财产申报与公开制度是政治改革，政治改革是改变存量，对既得利益群体来说，面临蛋糕变小的问题，“地方政府愿意试点，就应该鼓励支持，一定要保护好这种改革与创新的冲动”。

　　然而，跟其他试点地区一样，安徽省庐江县也面临着改革困惑：一是地方没有权力核查官员所申报财产的真实性，二是担心公开财产会刺激普通民众的敏感内心。

　　倪星认为，地方无法保证官员申报的财产的真实性，说明官员财产申报与公开制度确实需要顶层设计，“经济改革可以自下而上，但政治改革更需要自上而下，因为地方政府的改革一旦深入，就面临制度上的束缚，甚至与法律法规相抵触”。

　　但他不认为地方就因此无所作为，他说：“这种改革最好是自上而下，但在目前这种形势下，各个层面都有努力的空间，高层要下决心，基层不应该把责任往上推，中层也有很大空间。”

　　在倪星看来，政治改革不仅要有自上而下的顶层设计，也需要有自下而上的探索与创新，两方面形成合力，改革的风险会更小，推动得会更顺畅。

　　根据自己在广东参与的地方官员财产申报与公开试点的经验，倪星说：“从省级层面来说，官员的房产、出入境、子女就业、婚姻、私家车、投资参股企业等情况，地方都可以掌握。省级机构难以掌握的，一是银行存款状况，二是证券情况，因为这些都是由纵向垂直管理的。”

　　倪星说，对于这两项，地方也可以有所作为，他建议责任倒置，地方要求官员自行到中国人民银行及证券机构开具征信证明，以此来申报自己拥有的存款和证券情况。“地方党政机构没有权力调查未经立案的官员，但是有权力要求官员自行证明”。

　　在倪星看来，对官员财产的核查存在困难，正是官员财产必须申报与公开的理由，“不公开问题更严重，如果公开了，让公众来监督，公众的眼睛是雪亮的，如果存在公开不实、隐瞒财产的情况，也容易被发现和监督”。

　　王明高一直主张不匆忙上马官员财产申报与公开制度，“我的态度是，这个制度必须要实行，不实行，反腐就是玩虚的。但我也反对在没做好准备前就立刻推行，如果不从政治、经济、舆论等方面做好准备，突然推出可能会造成灾难性的后果”。

　　他主持的国家社会科学基金课题《新世纪惩治腐败对策研究》曾做过一项调查，结果表明：99.5%的调查对象认为目前有必要实行家庭财产申报制；其中96.3%的调查对象认为目前很有必要实行家庭财产申报制。

　　王明高说，早在1766年，瑞典公民就有权查看从一般官员直到首相的纳税清单，这个制度一直延续下来，并被许多国家借鉴，成为极具约束力的反腐机制，瑞典制定的相关法案也被称为“阳光法案”。200多年来，全世界有90多个国家采取官员财产申报与公开制度，“我考察发现，从全世界范围看，廉政做得好的国家和地区，几乎都建立了这一制度。所以，它是被世界公认的也是被实践反复证明过的有效反腐制度”。

　　但他说，并不是所有采纳了这一制度的国家廉政都做得好，有些国家就不怎么样，“关键在于，官员财产申报与公开制度需要有配套措施，正如庐江县所面临的情况，如果没有相关制度核查官员所申报财产的真实性，那么，这一制度将会大打折扣。”

　　不过，他强调，不论实行得彻底与否，只要采纳了这一制度的国家，在廉洁程度上都有进步，“全世界采纳这一制度的90多个国家中，我没有找到实行后比实行前更腐败的。很多国家实行后进步明显。”

　　据王明高考察，最重要的配套措施是信用保障制度和金融实名制度，把政府公务人员和社会成员的财富从来源、拥有到处置的全过程置于法律的监督之下，才能充分发挥家庭财产申报制的反腐败功能。

　　他同时强调，应对申报不实的行为予以严惩。据介绍，我国台湾地区的“财产申报法”规定了处罚措施：初次违反者予以罚款，高级官员或民意代表还将向社会公布姓名，再犯则加重处罚，并处有期徒刑。

　　对于担心公开财产会不会刺激普通民众敏感内心的问题，倪星说，担心社会承受能力是个伪命题，政府公开不到位，社会还不了解真实状况，就担心不能承受，这是在把民众忍受度当假想敌。“从目前来看，老百姓并没有因为官员有两三套房就闹事了，反倒是官员没有信心，所以裹足不前”。

　　王明高说，无论在哪个国家，官员财产申报与公开制度的实施都会触及部分领导阶层特别是部分贪污腐化者的利益，这一制度的最大阻力也正是来源于此。

　　他也认为，这项改革不能拿民众心理承受度当挡箭牌，而应该拿出更大的政治勇气和智慧，在妥善准备和安排下积极推进，“因为这确实是最有效的反腐利器”。本报记者 叶铁桥

(原标题：从小切口到深水区的坚持与困惑)