记者从多个渠道获悉，新一轮大部制方案起草已基本完成，并会在即将召开的中共十八届二中全会上提交讨论。

　　大部制又称大部门体制，是指对职能相同或相近的政府机构进行整合归并，实行综合设置，以减少机构重叠、职责交叉，从而提高政府效能。

　　据记者了解，新一轮的大部制改革草案的重点在于：强化市场监管，改善民生，整合完善交通运输、市场监管等重要领域的管理体制。

　　民政部将扩大社会管理等方面的权责；

　　国务院食品安全委员会办公室与国家食品药品监督管理局等部门的食品安全监管职能进行整合，成立专门的市场秩序监管部门；

　　国家海洋局亦将扩权，强化海洋综合管理权限；

　　各界呼吁最多的铁道部与交通运输部将有望整合；

　　而此前广为流传的“大能源”“大文化”“大金融”“大体改委”等部门的改革，暂未列入此轮“大部制”改革的重点。

　　>>民政扩权

　　社会组织不再“双重管理”

　　民政部

　　社会组织管理 社会建设职能

　　现状

　　草根组织无法注册，登记的组织多和政府部门有千丝万缕的联系，腐败严重

　　“大部制”改革

　　强化社会组织管理权

　　废除诟病已久的“双重管理”

　　据记者了解，此轮“大部制”改革中，一向冷门的民政部将会扩充职权，其社会组织管理、社会建设职能将被强化，并成为新亮点。

　　在之前的历次国务院机构改革中，民政部始终没有进行大的调整，其基本职能亦变动不大。目前，除社会组织管理外，民政部承担的优抚、救灾、社会救助、社会福利、婚姻、殡葬管理等职能，多为国家对社会底层的救助帮扶，职能较为局限。

　　近十年来，社会建设被提到重要地位。十八大报告中更明确指出，加强社会建设要在改善民生和创新社会管理的进程中实现。而在社会管理创新中，对社会组织管理的改革是重要内容。

　　2006年10月召开的中共十六届六中全会中，“民间组织”的表述首次变更为“社会组织”，具体包括社会团体、基金会、民办非企业单位三类，其登记管理职能归属民政部门。

　　长期以来，中国对社会组织实行登记管理与业务主管单位的“双重管理”，即在民政部门登记注册之前，社会组织须找到一个政府部门或其下属机构充当“业务主管单位”。这造成大量草根组织无法注册，游离在灰色地带。而登记在册的社会组织，多和政府部门有千丝万缕的联系，部分异化为“二政府”，代为行使行政职能，甚至成为腐败重灾区。

　　由于“双重管理”，不少全国性社会组织的实际管辖权分散于各部委，民政部门缺乏有效监管手段，只能在登记注册时进行资格审查，日常监管主要依靠年检，且往往流于形式。

　　民政部民间组织管理局内部人士对此表示，此次“大部制”改革中，强化民政对社会组织的管理权，废除被诟病已久的“双重管理”，是最有可能的方向。

　　实际上，在此前的修法进程中，这一方向已露端倪。2011年3月，《基金会管理条例(修订草案送审稿)》中，即已明确基金会不再需要业务主管单位，民政部门成为唯一的登记管理机关，原有的分散管理模式向集中管理过渡。

　　除去对社会组织管理的强化，在“社会建设”的大框架下，社区建设、社工建设等内容未来也可能被一并整合进民政部门，并得以强化。

　　>>食安集权

　　可能设立市场秩序监管总局

　　食品安全监管

　　农业 质检 商务 工商 药监

　　现状

　　食品安全监管权分散在农业、质检、商务、工商、药监等系统中，责任不明

　　“大部制”改革

　　或设市场秩序监管总局

　　一件事情由一个部门负责

　　在本轮“大部制”改革中，对食品安全监管职能的整合将成为重点之一。其目标是要建立“统一监管”的体制，这也符合大部门体制所确定的“一件事情由一个部门负责”的设想。

　　近年来频发的食品安全事件，让公众感到焦虑和担忧，也让负责食品安全监管的相关机构焦头烂额，疲于应对。多头监管、分段管理的体制，已成为制约中国食品安全监管的最大障碍。

　　目前，中国的食品安全监管权分散在农业、质检、商务、工商、药监等系统中。以农牧业产品生产消费链为例，农业部门管理农产品种养环节，质检部门管理加工环节，流通环节则由工商部门监管，最后的餐饮环节由药监部门把关。由于涉及的监管部门和环节太多，且力量分散，分段监管体系难以避免缝隙和盲区，进而造成部门之间责任不明确、互相推诿，并使得食品安全事件一再发生。

　　2008年以来，“三聚氰胺奶粉”事件，沈阳“毒豆芽”事件和河南“瘦肉精”事件等，皆使现有体制之弊暴露无遗。

　　此外，中国现行体制也与国际食品安全监管的发展趋势相逆。以美国的食品安全监管制度为例，其按照产品种类进行职责分工，不同种类的食品由不同部门管理，农产品归农业部管理，农产品以外的其他食品由美国食品和药品管理局(FDA)负责，以此实现对产品流程的无缝监管，出现问题无法推诿。

　　实际上，中国一些地方尝试，已为进一步改革提供经验。比如，深圳和顺德进行的“大部制”改革试点，便在食品安全集中监管方面做出探索，学界大多持肯定态度。两地的改革模式大体相同，都将分散于原工商、质检、药监等部门的食品安全监管职能进行整合，划归给新设立的机构——深圳称为市场监督管理局，顺德则叫做市场安全监管局。

　　据记者了解，全国性的食品安全监管改革，最大可能是参照深圳和顺德的模式。一位接近国务院食品安全委员会的专家透露，一个名为市场秩序监管总局的机构可能会被设立。

　　从各系统的内部改革来看，新一轮的食品安全监管改革可见脉络。2011年，全国省级以下的工商和质检部门开始从垂直管理调整为地方政府分级管理。在此之前，省级以下药监部门也开始了分级管理调整。根据2009年实施的《食品安全法》规定，食品安全由地方政府负总责，减少中央政府的干预，可以方便地方政府行使权力。

　　>>海洋理权

　　从中央层面理顺海洋管理体制

　　海洋执法

　　海监 渔政 海关 海事 公安边防

　　现状

　　海洋执法权分散在海监、渔政、海关、海事、公安边防等多部门手中

　　“大部制”改革

　　组建海洋执法监察总队

　　整合海洋执法力量，建立一支统一的海上执法队伍

　　在过去的一年之中，从渤海溢油事件，到南海、东海主权之争，海洋管理的地位从中央决策层面到民众层面都得到了前所未有的重视。业内多位专家表示，这很有可能成为海洋管理体制改革的契机。

　　1964年，中国已设立国家海洋局。但直到1989年的国务院机构改革中，国家海洋局才被明确为管理全国海洋事务的职能部门，同时原有分散的海洋行业管理得以保留。但海洋局一直被认为是“弱势部门”，目前中国的海洋执法权同样分散在海监、渔政、海关、海事、公安边防等多个部门手中。

　　现实中高度分散的行业管理，使得国家海洋局无论是在海洋经济的发展或是海上突发事件的处置中，处境都颇为尴尬。

　　实际上，海洋管理体制改革多年呼声不断。早在上世纪90年代末，时任国家海洋局管理司司长鹿守本就开始呼吁对海洋的综合管理。《全国海洋经济发展规划纲要》，更明确表达了逐步理顺海洋管理体制的方向。

　　在2012年3月召开的十一届全国人大第五次会议上，全国人大代表、国家海洋局党组成员、纪委书记吕滨向全国人大提交了《关于改革完善我国海洋管理体制的建议》。这份《建议》从以下三个层面展开阐述：一是在决策层面，成立中央海洋工作领导小组，成员由中央、军队和国务院有关部门相关负责人组成。领导小组主要负责向中央提出事关国家海洋事业发展的大政方针和政策建议，处置海上突发事件。二是在管理层面，成立国务院直属海洋主管部门，涉海有关职能由该部门实施综合管理。三是在执法层面，组建中国海洋执法监察总队。整合海洋执法力量，建立一支统一的海上执法队伍。

　　目前，在中央决策层面加强对海洋领域直接管理已无悬念，已经成立的中央海权办成员即包括海洋局、外交部、公安部、军方相关部门等。然而，在管理层面和执法层面的整合，则不得不囿于多部门利益的协调以及权责的划分，一直难有动作。

　　而在新一轮“大部制”改革中，有望从中央层面理顺海洋管理体制。一位接近国家海洋局的人士透露，中编办和中组部都已经到海洋部门和省市做过调研，可以说这方面的基础工作已经做了多年，“这次应该能上两会”。

　　这些改革可能暂时不实行

　　“大金融委”难产

　　现状：“一行三会”缺乏协调，国有金融资产出资人职能分散

　　新一轮改革的调研之中，金融界人士一直在呼吁“大金融委”现身。在1993年以前，中国由央行统一实施金融监管。1993年的机构改革中，证监会、保监会、银监会陆续成立，“一行三会”的监管架构成形，并由此确立了分业监管的体制。

　　但随着金融业的发展，特别是混业经营的深入，监管真空和监管重复的问题在金融领域日益突出，“一行三会”之间缺乏协调的问题为业界关注。然而，各方消息显示，“大金融委”并未被列入新一轮“大部制”改革方案。

　　加强金融监管协调之外，对于国有金融资产的管理也是改革的重点。目前，国有金融资产出资人职能相对分散。

　　早在2010年，财政部会同中组部、中编办、人民银行、法制办、国研室、银监会、证监会、保监会、中投公司等单位成立了加强国有金融资产管理课题小组，并起草了《加强国有金融资产管理课题调研报告》，初拟了两种方案：一是依托现有管理部门和机构，明确财政部的国有金融资产管理和出资人代表的权利和义务，实现权责对等。在资产管理层面，可在财政部现有职能基础上，增加制定并组织实施国有金融资产战略布局等职能。二是成立专门的国有金融资产管理机构，行使国有金融资产管理和出资人代表职责，同时，在特设机构下成立国有金融股权管理公司。

　　业界一度猜测，“金融国资委”议题会在2012年的第四次全国金融监管工作会议上提交讨论，但是并未实现。据记者了解，部委缺乏统一的认识以及改革难度过大是主要原因。

　　据记者了解，新一轮“大部制”改革，“金融国资委”的组建仍未列入方案重点中，但对于其的可行性研究，仍在紧锣密鼓地推进。

　　“大文化部”缩水

　　现状：信息技术产业迅猛发展，对行政体制形成了挑战

　　在新一轮“大部制”改革中，各界一度认为“大文化部”将成为改革排头兵，此前中央调研组亦奔赴各地广电系统调查研究。然而，据记者获悉，目前，“大文化部”改革速度低于预期，或将在政府换届平稳之后渐次展开。

　　自2008年“大部制”改革以来，信息技术、文化事业、产业迅猛发展，这对文化部门的行政体制形成了挑战。目前，在县市一级，多数广电系统、新闻出版单位、企业已经与文化部门合并，成立文化广电新闻出版局。在海南省，文化部门的“大部制”改革甚至已经包括了体育部门。正是因为此，业界认为，“大文化部”改革水到渠成。

　　关于此次“大文化部”的调整方案，此前流传较多的版本为：国家广播电影电视总局、新闻出版总署将与文化部合并为“大文化部”。而在另一版本中，除去上述三个部门，国家体育总局也将被并入大文化部。但中国行政体制改革研究会副会长、国家行政学院教授汪玉凯表示，具体合并方案目前并不明朗。

　　汪玉凯曾参与2008年的大部制改革方案设计，在他看来，从去年十八大召开到今年“两会”召开，时间间隔较短，短时间内，局部调整的可能性较大，大调整或许将在一两年后逐步展开。

　　汪玉凯认为，基于社会环境、现实的变化，此次大部制调整的初衷即在于对近年来突出的共识性问题，实现理顺职责、避免交叉的目标。以网络游戏监管为例，在过去几年，就曾出现文化部与新闻出版总署的交叉管理现象。

　　“大能源部”折戟

　　现状：能源生产与消费政策分属不同部门管理，不能有效协调

　　目前，中国的能源政策分散在国家能源局、发改委、国土资源部等部门，能源生产与能源消费政策分属不同部门管理，不能有效协调。

　　在上一轮国务院机构改革中，发改委能源局升格为国家能源局。两年后国家能源委成立，能源管理的格局开始趋向集中。去年以来，组建“大能源部”的讨论渐多。

　　2012年9月下旬，中国能源研究会公布了一份“能源大部制”的改革建议报告，报告称，中国成立能源部，统一制定能源政策，加强能源管理，更有利于能源发展目标的实现。

　　这份报告与此前流传的版本不同。报告中的能源部将不触及包括能源价格管理和项目审批权，而会将职能定位在能源战略规划和市场监管上，这或许会比其他方案降低改革的阻力。

　　尽管支持报告发布的专家一再声明，上述研究结论仅代表研究者的意见，而并不代表主管机构的看法，但这份报告还是引起了巨大的轰动。

　　“大能源部的成立是大势所趋。”中国能源研究会一位专家表示：“能源问题越来越重要，大能源部的管理体制，在国际上是一个趋势。”

　　不过，对于“大能源部”的反对意见，也从未停止。

　　原国家能源部部长黄毅诚在接受媒体采访时称，要借鉴之前的监管教训：“如果成立了能源部，却不给予其相应的权力，那么我就不赞成成立。”

　　然而一旦能源部强势，则必然陷入与国家发改委分权的斗争之中。“就像孙悟空怎么逃也逃不出如来佛祖的手掌心。”国家发改委系统的一位专家告诉记者，“打来打去，就变成国家发改委批大项目，能源部批小项目。两个强势部委一起来管能源行业，将是能源领域的一场灾难。”

　　“顶层设计”缺憾

　　现状：改革掣肘于垄断利益、部门利益纠葛

　　长期以来，中国的改革掣肘于垄断利益、部门利益纠葛，全局性的经济体制改革十年逡巡不前。因此，经济学家们普遍寄望于“大部制”改革打破政府自身利益倾向，重新成立类似于国家体改委的实体性改革协调机构，牵头推进经济体制改革。

　　“这是最令人遗憾之处。”一位接近方案研讨的专家告诉记者，即将提交的“大部制”改革方案中，“新体改委”未列入其中，同时对国家发改委的审批权削弱亦有限。这意味着在“十二五”期间，仍由国家发改委同时主导“改革”与“发展”。

　　发改委掌握宏观调控权、微观项目审批权，同时还在领衔体制改革。而每成立一个新的部委，都需要面临与国家发改委的职能交叉，不免陷入与发改委的分权纠葛。

　　国家发改委成立十年来，权力过于集中，既管“发展”又管“改革”等问题颇受争议。接近国家发改委的人士坦言，强化国家发改委并非真正“大部制”，“因为‘大部制’是基于市场经济，而国家发改委的超级部委模式是基于计划经济。”

　　“改革开放已经30多年，该解决的问题差不多都解决或者碰过了。今后的改革必然涉及实质性的、深层的问题。改革必须是要自上而下地、有系统地整体进行。”中央党校教授王贵秀告诉记者：“中央对改革应该有专门研究的机构，然而现在没有。上一轮机构改革后，体改委并入发改委，但发改委首要职能是指挥经济运转的。”

　　纵然留有遗憾，但即将提交中央决策层的改革方案仍将“大部制”向前再推进了一步。十八大报告中提出，要“深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变”。

　　新一轮“大部制”改革，在努力打破上一轮以“政府职能转移”为主的“外延式”改革模式，力争走“内涵式”发展道路。

　　“现在机构改革方案保密度很高，这是不对的。”接近方案制定的专家对记者指出：“‘大部制’改革方案如果真正科学地研究，应该公开讨论，听取各界不同声音，吸收地方和行业的改革经验——真正的改革应该兼有各种视角。”

　　据《财经》

(原标题：食品安全监管将一家说了算)