法治周末记者 赵晨熙

　　“‘民告官’一直就是个难题。山东法院目前推行的举措是一项很好的司法尝试，我也希望此举能够帮助更多的人讨回公道，维护法律正义。”北京航空航天大学廉洁教育与研究中心主任任建明接受法治周末记者采访时说。

　　任建明口中的“举措”，就是“行政案件集中管辖异地审理”，是山东省即将推行的一项审判模式，一个县的“民告官”案件，将会到其他县进行审理，目的则是要避开各种地方干扰、确保司法公正。

　　任建明认为，“民告官”案件异地审理可以在一定程度上防止地方权力妨碍审判的独立性和公正性，排除案件查处中的干扰和阻力，并消除一部分社会公众对审判工作的误解，是值得推广的一项司法实践创新。

　　化解百姓的心结

　　山东省德州市市民张淑英最近刚赢了一场“民告官”的官司。

　　张淑英原为德州市某县酒厂员工，县酒厂因破产，被重组为山东开元红食品饮料有限公司。在重组时，县政府承诺：县酒厂现有资产变现所得及国有土地使用权证拍卖所得，除上缴出让金之外的剩余资金，按照法定程序全部用于解决拖欠职工工资、职工在岗期间欠缴的养老保险金以及退休人员一次性补充养老保险金、职工集资、应付账款和解除劳动合同补偿金等问题，不足部分由财政负担。

　　后由于单位效益不好，张淑英下岗，而单位则拖欠了养老保险金及滞纳金、经济补偿金、医疗保险费、失业保险费等费用五六万元，政府也没有履行“不足部分由市财政负担”的承诺。于是，张淑英一纸诉状将县政府告上法庭。

　　与传统的审行政案件审判由本地法院管辖不同，考虑到本县法院审理本县政府为被告的案件比较困难，德州中院将本案指定到齐河县法院审理。齐河县法院经过审理，判决被告县政府补齐原告在与山东开元红食品饮料有限公司劳动合同存续期间应由公司承担的养老保险金。后被告不服提起上诉，近日德州中院终审判决，驳回上诉维持原判。

　　据介绍，山东省将确定一两个中级法院，近期展开行政案件集中管辖试点工作。试点的中级法院可以根据本辖区的具体情况，确定2至3个基层人民法院为集中管辖法院，集中管辖辖区内其他基层人民法院管辖的行政诉讼案件；对集中管辖法院不宜审理的本地行政机关为被告的案件，可以将原由其管辖的部分或者全部案件交由其他集中管辖法院审理。

　　山东省高院的一位工作人员对法治周末记者表示：“这也响应了最高院的号召。”今年1月4日，最高人民法院下发了《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》(以下简称《通知》)，决定在部分中级人民法院辖区内开展行政案件相对集中管辖试点工作。

　　目前，山东省试点工作还在研究制定当中，该工作人员透露具体方案将于近期出台公布，“‘民告官’案件一直是百姓的心结，我们也希望能尽快推行实施，彰显法律正义”。

　　“民告官”何以成“鸡蛋碰石头”

　　“民告官”案件即行政诉讼案件，也被民众形象地比喻为“拿鸡蛋碰石头”。

　　任建明认为，这种比喻既贴切当前的实际情况，也反映出了民众对“民告官”现状的无奈，本应体现一个国家法治化建设重要标志的行政诉讼，司法实践的情况并不令人乐观。

　　“立案难、判决难、执行难，是目前行政诉讼遇到的三大障碍。”任建明指出，这其中立案难最突出，在实践中遇到的问题也最多，很多基层法院都存在有案不收、有诉不理的情况，既不立案、也不出裁定，而是让当事人在三级法院来回跑。

　　对此盈科律师事务所律师张刚深有体会，他曾代理的中师毕业生状告新泰市政府和教育局行政不作为案，最初就遭遇了立案难的尴尬。

　　因毕业工作安置的问题，2008年4月，山东新泰市125名中师毕业生委托张刚向泰安市中级人民法院递交了行政起诉状，将新泰市人民政府和新泰市教育局列为被告，要求被告按照当时的招生政策、委培合同和毕业分配政策进行就业安置。

　　但诉状递交后法院迟迟没有作出任何书面决定。2008年5月8日，张刚向山东省高级人民法院递交了申诉状，也一直没有答复。在多次奔走后，直到2009年1月泰安市中级人民法院才终于正式立案。

　　等待立案就历经了9个月，许多人失去信心中途退出，最终法院正式立案时，原告由最初的125人降至65人。张刚无奈地向法治周末记者表示，如果没有遭遇推诿时的持之以恒和奔走疾呼，恐怕最终还是难以立案，也更难有案件的胜诉，实际中很多案件都是这样不了了之了。

　　即便法院立案，审理的结果也是民众“败多胜少”。据浙江省高院近日公布的一份报告显示，2008年至2012年间，浙江全省法院共受理行政案件19972件，经判决结案的行政案中行政机关败诉率仅为25.4%，民众的胜诉率不足3成。

　　“有的法院在立案后迟迟不开庭，而是通过对原告做大量工作来劝说原告撤诉；也有些案件即便民众胜诉，也常常遭遇执行难的困境，胜诉后依旧什么都得不到。”任建明坦言，“民告官”案件确实步步维艰。在他看来，缺乏司法独立性是造成这种现状的主要原因。

　　公正审理的精髓是司法独立，但由于地方权力错综复杂，法院在审理政府行政机关为被告的案件时往往会受到多方的干预，法院自身也是顾虑重重。因为当前各地方法院的人、财、物等方面都依赖或受制于本地政府，法院的财政需要政府拨款，法院人事的任命也由政府决定。任建明觉得这种依附关系，也使得法院无力抗衡地方行政的干预。

　　“行政审判活动对依法行政具有十分重要的作用。”任建明认为，“民告官”的现状不仅使当事人的合法权益得不到保护，加剧了社会矛盾，更严重损害了法院的权威和法律的尊严。

　　异地审判推行在即

　　其实“民告官”的问题早就引起了多方的关注，有关部门也一直在致力于解决这一难题。

　　2008年1月，最高人民法院就公布了《关于行政案件管辖若干问题的规定》及《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》来解决立案难等问题。

　　“比如针对某些基层法院不立案的情况，根据规定中级人民法院可以要求有管辖权的基层法院依法处理，或者决定自己审理；此外，县级以上人民政府作为被告的一审行政案件，将由中级人民法院直接受理，这也使审判在一定程度上跳出了地方的利益圈。”任建明认为这些都是最高院在努力破解“民告官”问题的尝试，也确实发挥了积极作用。

　　此次山东法院响应最高院号召，试行的“民告官”案件集中管辖、异地审理，同样是一次有益的尝试。任建明回忆，异地审判最早始于2001年的沈阳“慕马案”，此前的犯罪腐败案件基本是在犯罪地审判，在查办“慕马案”时中纪委发现马向东的老婆利用关系网干扰办案，于是实行了异地办案、异地审判。

　　异地审判此后被多次应用在高官腐败等案件审理中，在任建明看来，如今最高院下发《通知》在全国范围内推行行政案件集中管辖、异地审判，足见国家对行政案件的日益重视。

　　依据《通知》内容，行政案件集中管辖是将一个中级法院司法辖区内基层法院的行政案件全部集中在某两三个特定的基层法院予以受理和审判。任建明认为，这会导致部分未行使集中管辖权的法院出现无案可收，闲置行政审判资源的现象，长此以往会造成法官缺乏司法实践经验，业务能力下降。任建明觉得实践中应充分考虑这些因素，制定出切实可行的方案。

　　据记者了解，目前除山东外，安徽省高院也在积极推进此项工作，各地的具体方案均未出台。

　　任建明希望这次的司法尝试能够真正让难解的“民告官”案件迎来转机，而从长远来看，他认为应继续完善行政诉讼法，进一步深化司法体制改革，加强司法的独立性，让“民告官”不再成为老百姓的“心结”。