救灾之变

　　灾难再一次突如其来。

　　4月20日，四川雅安市芦山县发生7级地震，截至4月24日零时，地震遇难人数升至193人，失踪25人，12211人受伤，累计造成200万人受灾。

　　这并非雅安首度受灾，此次雅安地震震中为芦山县，遭受破坏比较严重的还有宝兴县。早在2008年汶川地震中，芦山县与宝兴县就曾受到重创，两地地震烈度达到8级，房屋多有损坏，而此次震中烈度则达到9级。

　　从汶川到雅安，中国应急救援体系的变化有目共睹，《小康》杂志第一时间派出记者前往灾区采访，直击了雅安震后应急救灾现场。曾参与汶川地震应急救援的诸多专家在接受本刊采访时亦都指出，无论是应急响应的速度、地震信息的发布速度、救援人员的到达速度、灾后社会管理的统一整合程度，各方面的应急机制都取得了十分明显的进步。

　　在救援黄金72小时过去之后，雅安地震救灾仍在进行中，但接下来将和汶川、玉树一样，还有七天紧急救援、一年临时安置、三年灾后重建的漫长之路要走。如是，我们有必要回望汶川震后重建之路，《小康》杂志联合北京师范大学社会与公共政策学院，对汶川震后五年的城镇化进程、社区的新创与融入、社会组织的变化进行了深入了解。汶川震后的重建经验某种程度上仍可为雅安提供一种借鉴和参考。

　　逝者已矣，生者当惜。雅安重生，需要理性而科学的前行，需要动员多方力量合力而行。多难兴邦，必让我们从灾难中吸取教训，从救灾中积累经验，从重建中找到未来！

　　直击雅安救援72小时

　　“黄金72小时”是地质灾害发生后的黄金救援期，雅安地震后的72小时中，发生了哪些惊心动魄的事情，各级政府应急救援机制如何迅速启动应对，本刊直击雅安72小时的应急救援过程

　　文｜《小康》记者 齐岳峰 雅安报道

　　4月20日8时02分，地动山摇。

　　这是一个周末，芦山县县长王华此刻还未出家门。在摇晃中他立即冲出了楼房，经历过“5·12地震”的王华第一时间就对灾情有了心理判断，这次地震恐怕不亚于上次。

　　芦山，正是此次7级地震的震中。

　　手机、固话此刻都已经失去效用，王华立即赶往集结点，此前芦山县已经多次演练过的应该预案迅速启动，各个专门小组成立，县领导分头前往各乡镇组织抢险救灾。

　　同一时间，正在成都开会的雅安市委书记徐孟加得知消息，立即开车赶赴芦山县龙门乡。

　　“地震仅几分钟后，一些在家的市领导陆续赶到市行政中心。”雅安应急办人员对《小康》记者称，临时抗震救灾指挥部马上开始运转，公安、消防、医疗等方面的救援力量也开始调配。

　　雅安迅速成为全中国关注的焦点，从这一刻开始的72个小时之内，从中央到四川省、雅安市和各受灾县迅速成立四级指挥系统，成为了抗震救援中枢系统，雅安指挥部成为承上启下的关键。

　　震中芦山

　　“我第一反应就是到学校里去看孩子。”芦山县太平镇大河村村民杨世贵说，他家就在大河村小学旁边，学生娃们有很多在他们家吃午餐。

　　后来他才反应过来，今天是周末，没有孩子上课。但是村里已经是一片狼藉，到处都是瓦砾。有了汶川地震的经验，芦山县很多人跟杨世贵一样，在惊魂初定之后就开始招呼邻里乡亲，发现有遇险的就开始抢救。

　　芦山老县城民房跨塌严重，民众自发救助伤员运往医院，几家医院瞬间爆满。

　　灾情就是命令，芦山县新成立的应急办公室高速运转起来。芦山县应急办主任尹清对《小康》记者说，在向上级请示汇报并要求支援的同时，芦山县应急办协调指挥9个工作组搭乘不同的交通工具(包括步行)赶赴各个乡镇勘察情况。

　　“雨城区多营到飞仙段垮方，道路中断。”

　　“芦山县防办报告：前往芦山道路塌方严重，多条道路中断；芦山沫东水库、苗溪水库，天全始阳水库出现裂缝，下游人员已组织撤离。”

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　　各种消息不断汇总回来，雅安官方微博在8时23分发出第一条快迅：“刚获知芦山县死亡两人，一人在县城，一人在龙门，市委常委、市委秘书长戴华强正组织疏通通往灾区交通，开展应急救援。”

　　这一微博迅速被转发，此后的几十个小时内，一场由政府机构、企业、媒体、大V、网友等组成的信息巨流在社交网络上汇聚。

　　四川省在震后一小时就紧急启动地震救灾一级响应，10时04分，省委书记王东明、省长魏宏率消防、安监、卫生和省军区应急救援队迅速赶赴现场。并先后派出数百人的医疗队赶赴震区，救援特警亦随即出动，一上午的时间，四川调集了三千余人的警方救援队伍开往雅安。

　　尹清说，大概中午12时，第一支外界救援队就赶到了震区。

　　13时15分，国务院总理李克强、国务院副总理汪洋等从北京飞赴灾区。

　　地震的消息第一时间通过微博、网络、电视广泛传播，4月20日上午成都当地有很多志愿者购买器材、药品及装备，赶往灾区。但在雅安前往芦山县的“生命通道”318国道上，却遭遇大堵车，从雅安市雨城区进入芦山县城的道路日均交通流量激增6倍。

　　震后4小时许，雅安至芦山公路被抢通。到当天下午16点左右，第一批救灾物资抵达灾区，首批500顶帐篷在灾区陆续搭建，为灾民提供基本的生活保障。

　　至当天晚间24时，芦山共发生了846次余震。当天统计的数据显示，地震造成了132人死亡，4人失踪，受伤人数超过5500人。

　　打通宝兴

　　雅安市素有“川西咽喉”、“西藏门户”之称，所辖区域高山连绵，对于救援颇为不利。

　　截至20日下午3点，雅安下辖雨城、名山两区、荥经、汉源、石棉、天全、芦山5县第一时间都上报了当地灾情及抢险救援情况。唯独离芦山县最近的宝山县却毫无消息，当地电话不通，道路损坏。

　　“我们这里已成‘孤岛’，必须立即自救。”宝兴县委书记韩冰在发现道路、电力、通讯、供水等中断后，直接启动应急预案，立即组织人员开始自救。与此同时，宝兴县决定派县人大主任王岩飞徒步走出去，“一定要将宝兴的灾情迅速传递出去。”

　　震后道路脆弱，也相当危险。在以“雅雨、雅鱼、雅女”著称的雅安地区，余震加上连绵阴雨，使山体滑坡和塌方概率大大增加。当天12时40分许，13集团军一辆载有17名官兵的救灾车辆，在赶赴灾区途中翻下山崖，坠入河中，致1人牺牲、3人重伤、4人轻伤。

　　王岩飞遇上塌方就徒步，翻过山就找车。一路连滚带爬，到下午3点半左右，终于赶到了芦山县抗震救灾指挥部，拨出了宝兴求援的第一个电话。

　　接到王岩飞电话的正是坐镇雅安市应急指挥部负责总协调的雅安市委常委、秘书长戴华强。“宝兴受灾严重，死了10多人，伤了几百人，重伤有十几个需要转移，请指挥部第一紧急派医生送药品，第二路不通，要想方设法抢通，物资才能进来。”王岩飞在电话中简要报告称。

　　打通宝兴，上升到应急救援中的紧要任务。

　　当天下午五点左右到达芦山的李克强总理在地震现场，专门布置了宝兴县的救灾工作。为了打通“生命通道”，武警交通部队600多名救援官兵携带160多台套专业抢通大型设备进行抢通，装载机先行开辟道路，清除塌方的山石和泥土，初步满足救灾人员的通行需求，其余救援人员则徒步进入宝兴县城。同时在通过空运的方式运送救援人员。

　　20日晚上，在当天的第二场新闻发布会上，四川省人民政府副秘书长蔡竞介绍说，当天反馈的情况显示，宝兴县通信全部受阻，天全县、芦山县通讯大面积中断，共中断278个基站。经抢修后恢复了35上基站，当天七点以后宝兴县结束了全县通信孤岛的状况。

　　次日17时，在经过17小时的连续奋战后，抢通了宝兴县灵关镇至宝兴县城段，但当天晚上，该路段因两处塌方再次中断。当日19时30分，宝兴县灵关镇苏家岩段成功开辟便道，芦山县至宝兴县的省道210线最后一处阻断处彻底打通。20时，一辆辆大型救灾车辆开进了灵关镇，震区生命线终于打通！

　　不断进入的社会车辆和救援车辆则使道路拥挤不堪，从芦山到宝兴的诸多救援队伍不得不步行前行，这一状况经媒体报道引起重视，23日起震区开始实施严格的交通管制，除必要的运送伤员、抢险救灾车辆外，其他车辆未经批准禁止通行。

　　交通管制使得灾区救援通道逐渐恢复畅通。

　　安置之难

　　“德阳卫生局医疗队：已到达芦山县人民医院，进行伤员搜救及转运。”

　　“红十字会救援队：离芦山县30公里处缓慢前行。”

　　“德阳消防支队：已经到达芦山县思延乡展开救援。”

　　“天池救援队：已从芦山县龙门乡十八溪向震中太平镇徒步行进中。”

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　　这是20日晚间19时25分德阳市应急办公室显示的救援进度。地震发生后，正在德阳市对汶川震后重建工作进行回访的《小康》记者，目睹了德阳市第一时间启动应急预案。德阳市应急办主任胡焕贵称，当红色预警启动后，相关工作人员迅速到位。

　　当天，德阳市派出医疗、救援、抢险、保障共858人的队伍前往芦山灾区。成都、绵阳等地同时出动应急救援队伍前往震区，四川省周边的重庆、云南、贵州、湖北、陕西、甘肃等省区市，也迅速组织力量驰援。

　　截至23日，到达灾区的解放军、武警和民兵预备役人员超过18000名，加上其他参与芦山地震救援、医疗、保障的人数，救援人员短时间内超过了两万人。

　　大量救援队伍和志愿者的进入，使宝兴、芦山等城市交通、供结面临相当大的压力。在通往芦山县的公路上，运输救灾队伍和物资的车辆一度排成了长达20公里的长龙。在成雅高速公路创业路口，3名志愿者拉出一条横幅“请让出生命通道”，以提醒进入灾区的车辆。

　　通路，让路，成为本次灾区救援最令人头痛的问题。

　　打通宝兴孤岛之后，4月22日下午灾区通信中断的最后4个乡镇(陇东镇、五龙乡、永富乡、明礼乡)也全部与外界恢复应急通信联系。

　　这一天同时传来的消息却是，天全县告急。

　　在地理位置上，天全县与芦山县、宝兴县紧邻，形成三足鼎立的态势。在震中芦山、孤岛宝兴倍受关注的同时，天全县受灾也极其严重，全县90%以上的房屋受损，有11.7万人等待着应急的安置。天全县委宣传部部长代学宁接受记者采访时称，当地急需救灾物资帐篷12110顶、发电机200台、手电筒2800只、棉被17100床及油布、雨衣、大米、食用油、矿泉水等生活物资。

　　不仅仅是天全县，即使在宝兴县也出现了被忽略的灾民。

　　23日，芦山震区下起了大雨，这给灾后安置带来了更多困难。当天上午，一些情绪不稳的灾民聚集到宝兴县灵关镇，希望对他们缺少帐篷、生活必须品给出答复。宝兴县抗震救灾总指挥、县委书记韩冰，与灾民代表进行对话沟通。起因则是之前有媒体报道称“中坝村村民地震期间大吃大喝”，这一消息令当地缺少物资的灾民情绪失控。

　　当晚，在宝兴县召开新闻发布会。宝兴县长马军称，地震发生后，道路中断，救灾物资无法运入灾区，食品、药品、帐篷等生活必需品非常缺乏。道路打通后，路况不佳、畅通性不足、大车无法进入，运入宝兴的物资仍非常有限。目前最大的缺口是1万顶帐篷，最晚25日到位。

　　72小时黄金时间即将过去。道路通畅，物资及时，已是灾区第一需求。雅安近期多地降雨，使得灾民安置问题颇为突出，救援工作的重心正在转向安置和防疫，这正在考验雅安！

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　　汶川经验：

　　应急状态下需要“反常规”操作

　　汶川地震后一个月，北京师范大学社会发展与公共政策学院就组织对四川主要灾区绵阳市9个县(区／市)238个乡镇党委书记(或乡镇长)进行了深入访谈，对乡村地区应对巨灾的领导力进行了深入研究，其中一些经验对当下抗震救灾仍有启发意义。

　　应急管理体系应纳入临时组织

　　在布置应急管理体系的时候是不是把正式组织和非正式组织都纳入，如政府组织可以包括政府、规模NGO；非正式组织包括民间草根组织、个人志愿者、临时专业组织。

　　很多传统应急方式成为乡村应急处置中很有效的手段。比如，“每个院子中都有喊院员，在特殊的情况下，可以喊醒每个人(给每个人电话费或者补贴)”、“每个村发了锣、警急情况下敲锣示警，按照预定撤退路线撤退。”

　　紧急情况下乡镇指挥干部采取的临时管控措施是很有效、很值得在常态中推广的。比如：把管辖区内的所有粮食、水、药品、汽油等关键性资源从组织或者个人手中调集起来，作为应急物资，登记签字但不付钱，姑且称之为“征用”或者“借用”。在某些地方，征用物资的时候，要求商家按正常价格出售，政府来控制价格。

　　“……调回已经处分撤职的书记，让他负责安置老人和学校的学生……”

　　“……我们采取了一些强制性措施，这个也是没有办法的事情，违法的事情我们也没少做。但对于一些在平常属于违法的行为，在当时并没有引起百姓的怨言……”

　　这些经验暂且不考虑能从既有的制度中找到，但通过这次地震，我们可以确定这些特殊措施都应该制度化，比如，应急物资的布局安排、特殊情况下基层政府的征用权力等。

　　提高乡镇应急资源分配的公平性和效益

　　应急资源的整合和有效使用的问题。乡政府的救援能力有限。资源匮乏、乡镇政府几乎没有应急储备物资，很多物资都是临时征用百姓和商户的，很多时候，资源都是乡镇的人去上级指挥部申请来的、或者是碰巧遇到部队，才引入了外部救援力量。

　　资源的公平性问题，在不同政府之间、伤员与普通公众之间、普通公众之间等，都出现了类似的问题：“对于太多的伤员，谁先进入救护车，书记说医生说了算。这似乎也是比较公平的办法了。”“人都是很惜命的，危急时刻只有靠做思想工作，党委书记对群众的宣传工作实在太有必要了。”“在利用军车转运伤员的过程中，很多老百姓也蜂拥而至，但伤员比普通百姓更需要救治，党委书记只能软硬兼施对群众做思想工作了。”

　　在解决公平问题的时候是基于一种最原始的伦理关系，在某个乡镇“……板房在政策出台之前就组织人住了，是由乡党委书记统一安排，第一考虑学生。第二考虑老幼伤残、怀孕6个月以上的、家中有一周岁以下的孩子、70岁以上老人的……”

　　比如：“……最大的困难就是救人救不出来，束手无策，伤员也是束手无策，缺医少药，医院的液体全挂上了。”

　　“……14号中午我就直接闯入了绵阳市抗震救灾指挥部，找到县委书记，汇报我们陈家坝很惨，然后找了医疗救护组的局长，我说要给我派医疗队，他说马上安排。我说什么时候到？他说现在还在成都，两个小时吧，我就告诉他们送物资、运伤员一定要从江油来。他们不知道路线怎么走，一说北川很惨，都跑到县城(曲山镇)，就把陈家坝给忘了。”

　　“就相当于部队是碰巧来的，您说的消防队员和医疗队都是因为你去了指挥部要过来的？”

　　“是的。”

　　“……如果不是碰巧，部队根本不可能来得这么快。”

　　“……第一，126名危重病人必须转移出去，这是最重要的。第二，粮食问题。由于退耕还林，群众靠政府补贴买粮食，自家没有存粮。第三，缺少帐篷。”

　　“……搭帐篷的彩条布是直接征用的。我们把个体户超市的米、面统一收了。”

　　“……通信是救灾中的薄弱环节，有必要根据风险分析，给风险最大的地区配备卫星通信设备。震后13天才恢复通信，之前的信息完全靠人来传递。开始派出3批人去报信，但多天未归。信息传递不及时，也不安全。”

　　(节选自《应急管理案例集》(闪淳昌、薛澜、张秀兰主编)

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