瞭望2013年第25期封面报道

　　建设用地：倒逼下的集约

　　过往粗放的经济增长方式和土地利用方式，已经触碰到了我国土地资源供给的边界。一方面，耕地保有量逼近18亿亩红线，一些地区建设用地指标已经透支到下一个十年；另一方面，与城市规模不相适应的大马路、大广场、大工业园区粗放地消耗、吞噬着良田。

　　如果维持粗放的发展模式，随着新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化的快速推进，在人口高峰、城镇化高峰和工业化高峰的聚合压力下，土地资源最终将难以承载。唯有转变用地模式，向集约要地。

　　浙江、广东等地的实践经验表明，推进国土资源节约集约利用，是经济社会发展到一定阶段的必然要求，也是实现调结构、转变经济发展方式的主动选择和题中应有之义。这个过程，既是规划理念的不断矫正，发展思路转变的过程，更是土地管理制度改革创新的过程。从这个意义上来看，“节约”不仅是对土地资源的“集约”，对一些地方来说，更是发展观的洗涤。通过国土资源节约集约利用来实现生产要素的重新配置和效率的提高，重塑社会关系和经济关系，为“四化”同步发展提供强大动力。

　　从实践来看，这个过程需要充分的先行先试，稳妥前行。毕竟，中国东中西部情况各不相同；更应该谨慎的是对农民利益的保障，而这在某种程度也是确保土地集约利用的前提。

　　“突围”建设用地之困

　　土地的粗放利用带来的用地矛盾，表面是指标之困，实质是发展方式之滞

　　文/《瞭望》新闻周刊记者唐敏陈灏

　　近日，国土资源部批复了《广东省深入推进节约集约用地示范省建设工作方案》，这是继2008年国土资源部和广东省联手共建节约集约用地试点示范省之后，发挥广东深化改革开放先行先试作用，创新体制机制，全面提升节约集约用地水平的升级。广东将在推进城镇、工矿、农村、基础设施等各类土地节约集约利用方面，率先探索、有所突破。

　　节约集约用地，也是今年全国土地日的主题。这一主题的深厚背景是，正处于城镇化快速发展期的中国，土地资源供给与需求矛盾日益突出。2008年，十七届三中全会提出要坚持“最严格的节约用地制度”，“十二五”规划列出“单位国内生产总值建设用地面积降低30%”的阶段性目标，节约集约用地成为破解发展难题、缩小城乡差距的根本途径，正在成为国家战略。

　　一度建设用地高度紧张的广东，开展节约集约用地试点以来，全省每新增亿元GDP所需新增建设用地量逐年下降，单位面积产值逐年提高。2012年全省每平方公里建设用地第二、三产业增加值为2.86亿元，比2008年增长了52%。

　　除了广东等地的试点，国土资源部2010年6月25日正式启动了国土资源节约集约模范县(市)创建活动，促进资源节约集约利用好模式、好机制的总结推广。

　　国土部部长姜大明提出，全面推进城镇、工矿、农村、基础设施等各类土地节约集约利用，是下一步节约集约用地的主攻方向。

　　从试点到创建模范，如何才能形成全国范围的节约集约用地由点到面的局势呢？

　　缺指标还是缺效率

　　随着人口的增长和经济总量的扩大，土地资源供应不足的问题逐渐成为了制约许多地区工业化、城镇化进程的首要因素，突出的表现是建设用地指标越来越紧张。

　　从国土资源部连续三年在两会期间组织的部省联合调研看，计划指标缺口不断加大正在成为地方发展的困扰。

　　缺口究竟有多大？一种说法是供需缺口约为2/3。对比近几年年度变更调查数据与当年计划指标安排规模，考虑到各地、各部门提出的需求往往含有一定“水分”，国土资源部规划司司长董祚继认为，年度计划指标供需实际缺口估计至少在300万～400万亩。

　　从经济规模与用地规模的对比来看，2010年全社会固定资产投资达到27万亿元，是2001年3.72万亿元的7倍以上；而2010年农用地转用计划指标为490万亩，只比2001年468万亩增加22万亩，增长4.7%，经济规模增幅显著高于用地指标增幅。指标的紧张可见一斑。

　　但是，另一方面，各级政府通过规划修编、行政体制调整，将农村区域纳入城市版图，使城市圈不断外移，城市建成区面积已经从2000年的22439.3平方公里扩增到2011年的40058平方公里，几乎扩大了一倍。

　　1996～2010年，全国建设用地面积增加了7410万亩，增幅为16.9%，年均增加529.3万亩。其中，2010年全国土地供应总量达645万亩，比2006增长83.8%，2006～2010年间年均新增建设用地714万亩以上。2005～2010年，我国征地面积占新增居民点工矿用地面积的比重达67.28%。

　　但从使用效率来看，全国工业项目用地容积率仅为0.3～0.6，发达国家和地区一般在1以上。无论东部西部，无论城市乡村，闲置、低效土地随处可见，大马路、大广场、大厂区已经成为一些地区的“标准”配备。数据显示，全国尚有大量批而未用土地。一些地方超过两年的批后供地、实际使用比例不足50%。从人均建设用地面积来看，目前全国人均城镇建设用地已达133平方米，人均农村居民点用地达到214平方米。综合以上来看，与“用地供需矛盾日益加剧”的结论并不相符，董祚继认为。

　　土地的粗放利用带来的用地矛盾，表面是指标之困，实质是发展方式之滞。采访中，多位专家表达了这样的观点。另一方面，也折射出在新形势下，我国土地管理出现了许多新的情况和问题，面临前所未有的严峻挑战。董祚继认为，主要体现在三个“不可持续”：一是以外延扩张为主的建设用地模式不可持续；二是过度依赖“土地财政”的城镇建设模式不可持续；三是大规模低成本的建设征地模式不可持续。

　　迫切需要通过土地制度改革，优化土地资源配置，促进土地利用方式转变，从而倒逼城市发展方式以至经济发展方式的转变。

　　2004年，为加强土地管理，国土资源部出台了《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)，其中第十六条规定，要实行强化节约和集约用地政策，把节约用地放在首位，重点在盘活存量上下功夫。四年之后的2008年，国务院出台了《关于促进节约集约用地的通知》，要求按照节约集约用地原则，审查调整各类相关规划和用地标准；充分利用现有建设用地，大力提高建设用地利用效率。在这一年召开的十七届三中全会上，提出要坚持“最严格的节约用地制度”。

　　但在现有的土地管理制度以及财税体制框架下，如何才能促进并激发地方节约集约用地的积极性？除了年度的建设用地指标的强力约束外，积极鼓励试点成为重要推手。

　　可贵的试点创新经验

　　试点在“无地可用”的广东、浙江等沿海地区率先开展。

　　从2009年起，广东省开展了大规模的旧城镇、旧村庄、旧厂房“三旧”改造活动。通过创新存量建设用地利用和管理制度，促进城乡低效用地再开发。实现了全省每新增亿元GDP所需新增建设用地量逐年下降，单位面积产值逐年提高。3年多来，共盘活再利用“三旧”用地21.7平方公里，平均节地率达67%，增加公共服务用地4.7平方公里，建筑密度降低35%以上，绿地率大幅提高。

　　浙江则率先在全国开展落后产能的摸底调查和淘汰落后产能的规划编制工作。根据规划，浙江以钢铁、水泥、造纸、化纤、印染、铅蓄电池、化工、制革、砖瓦、电镀十大行业为重点，加快落后产能淘汰，促进工业发展质量和效益全面提升。未来五年，浙江计划通过淘汰落后产能盘活存量土地约2.5万亩。从2012年来看，浙江通过淘汰落后产能，共腾出土地资源12744亩，以推进低效利用建设用地二次开发、加快闲置土地处置为重点的存量挖潜工作也进展顺利。全省盘活存量建设用地约6.04万亩，超额完成年度目标任务的200%。

　　从全国来看，一些地区积极探索存量建设用地挖潜、提高增量土地利用效率等土地节约集约利用模式。

　　从未利用地中“补”地。面对以往各类建设用地以占用农用地和高级耕地为主，未利用地使用率低的情况，宁夏回族自治区吴忠市和甘肃省白银市等地按照“工业项目上山”的思路将工业用地指标调整到未利用的荒地荒坡，鼓励上山占用荒山、荒沟、荒草地。

　　从存量土地中“要”地。福建省永春县、河北省黄骅市、武汉经济技术开发区等地采取协议收回、作价收购、调整置换、投资入股等方式，积极盘活存量土地，提高土地利用效率。

　　从建设项目中“抠”地。宁夏回族自治区吴忠市和甘肃省武威市凉州区等地通过强化建设用地审批前后的监管，严把建设项目用地“入口”关，完善土地市场动态监测制度，提高了政府对土地市场的调控能力。

　　从土地开发整理项目中“造”地。各地积极探索土地整理的新机制，努力优化土地利用布局和结构，依法从严从紧管理土地。江西省上高县对村庄内未利用的废水塘和低洼地进行改造和平整后解决一些村庄宅基地，把腾出的宅基地复垦成耕地。山东省兖州大力实施土地开发整理复垦，向采煤塌陷区“要地”。

　　从严管严查中“挖”地。江苏省昆山市、山东省高密市、武汉经济技术开发区、石河子开发区等地建立项目准入制度，设置项目准入门槛。河北省清河县发挥土地执法监察职能作用，进一步强化七个土地执法监察分队的管理，搞好土地动态巡查。对违法占地进行严肃查处，排除隐患。

　　试点不但试出了节约集约利用土地的好模式，例如广东省开展“三旧改造”，盘活低效存量建设用地，江苏省江阴市实施节约集约用地“十八法”，湖北省咸宁市崇阳县设立“用地超市”整合用地资源；而且形成了将节约集约利用指标纳入乡镇领导干部的实绩考核的机制。浙江省的“土地集约利用评价”综合指数包括经济利用强度和人口利用强度、用地弹性、经济增长耗地和土地利用管理绩效四项层次指标，而且在实绩考核中的权重与人均GDP相当。

　　在此基础上，一些地方着手研究完善资源节约集约利用的制度体系。北京市从整体战略角度，构建“规划管控、计划调节、标准控制、市场配置、政策鼓励、监测监管、考核评价、共同责任”制度体系，出台了一系列规范性文件。山东省国土资源厅成立了推进节约集约制度建设工作协调小组，具体负责组织实施节约集约用地制度研究和制订工作。湖北省政府出台了《关于促进全省节约集约用地的若干意见》，推进土地资源节约集约利用。

　　破解城乡土地二元结构试水

　　节约集约用地中，城乡土地的集约利用是重要的方面。中国科学院地理科学与资源研究所刘彦随研究员指出，当前我国城乡人口比例约1:1，城乡建设用地面积却是1:4，城市用地紧张与农村用地粗放同时并存。

　　打破这一阻碍的关键是破解城乡土地二元结构。广州市委常委、常务副市长陈如桂指出，在广州城乡统筹土地管理创新方案中，明确提出集体土地可通过出让、出租、转让、转租、抵押等方式入市流转，享有与国有土地同等的权益，令“死资产”变为“活资产”，吸引高端项目入村、资本下乡。光这一项，全市范围可拉动投资1200亿元。

　　在国土资源部近日批复的广东省深入推进节约集约用地示范省建设工作方案中，“盘活”集体建设用地是重要内容之一。方案明确提出结合农村集体产权制度改革，探索集体建设用地使用权人以土地使用权联营、入股等形式兴办企业和参与经营性基础设施运营。研究建立集体土地价值评估体系，探索集体建设用地作价入股的方式和收益分配办法，做好入股土地的确权登记颁证。探索农村集体土地产权实现的形式和途径。规范推进城乡建设用地增减挂钩试点，按照国家城镇化发展统一部署，探索增减挂钩指标合理使用范围，完善土地增值收益分配办法。

　　在董祚继看来，推进集体建设用地流转，允许农村集体建设用地依照规划以多种有偿方式参与开发经营，与国有土地享有平等权益，是深化农村土地管理制度改革重要内容之一。广东应用好试点权，在形成成熟的改革措施基础上，及时总结提升，推动立法以及修法。

　　国务院发展研究中心农村经济研究部副部长刘守英认为，应允许集体建设用地在规划和用途管制前提下进入市场。城市增长线内的集体建设用地，只要符合规划，允许集体所有性质参与非农建设，但必须与国有土地一样，纳入统一土地市场交易，缴纳土地增值税。实行以土地增值为主的土地税收，实现城镇化进程中的土地涨价归社会。

　　在中国社会科学院学部委员张晓山看来，进一步明确土地产权是节约集约利用农村土地资源的一项基础性工作。2012年的中央一号文件提出，“2012年基本完成覆盖农村集体各类土地的所有权确权登记颁证”工作。目前来看，在确权工作中，法律和政策层面上都存在一些亟待解决的问题，应加大推进的力度。

　　建立集约用地战略体系

　　尽管当前我国建设用地资源已经到了不得不集约利用的关口，但一些地方在经济发展和资源利用上，仍停留在传统观念上，目光不够长远，存在重视当前形势，忽视长远打算，重局部、轻全局的情况，迫切需要有顶层总体制度设计和组合配套政策供给，推进节约集约用地。建立多层次、多目标的节约集约用地战略体系。

　　采访中，专家建议，从立体考虑着手，特别对于土地节约集约政策体系，围绕节约集约功能、节约集约结构和节约集约要素，分别从省、市、县、村镇的层面，构建不同的侧重点。

　　省(市)级——强化指标调控，考核单位GDP耗地率、单位用地投资强度等指标，提高用地成本；

　　市(县)级——强化规划约束，通过土地用途管制，城乡挂钩，人口集中、产业集聚促进土地的集约；

　　镇(村)级——要通过项目引导，土地整治与中心村镇社区建设，构建居民社区化、产业园区化的和谐空间。

　　在继续推动开发区节约集约用地的同时，着力推进“三大战略”：一是探索推进大城市“三旧”改造，促进产业转型与用地方式转变；二是深入开展空心村综合整治，盘活上亿亩的空心村土地潜力；三是全面推行高标准基本农田建设与土地整治重大工程，强化增量提质、产能提升、惠及民生。

　　在这个过程中，专家提醒，应做好风险防控，特别是要坚守耕地红线，切实维护群众土地合法权益的底线，严格土地监管，在先行先试中坚持依法行政。

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