无地可用倒逼土地创新
无地可用倒逼土地创新
建设用地集约利用创新，最需要重视保障好农民利益，使土地增值充分反哺失地农民
文/《瞭望》新闻周刊记者乌梦达
用地空间不足、用地供需矛盾凸显正在困扰珠三角。广东省2010年至2020年十年规划的用地指标，只够用到2015年；而广州市，15年后即用完土地存量。无地可用，正成为制约经济发展不可回避的问题。
无地可用
广东在经济高速发展的同时，也消耗了大量的土地资源。前行路上，土地“瓶颈”越发明显。有限的土地资源和不断增长的用地需求让粗放的土地利用方式难以为继。
据广东省国土厅介绍，2012年至2020年，广东年均可用新增建设用地仅为27.5万亩。与1996～2009年年均43.7万亩相比，年均缺口达16.2万亩。
土地后备资源有限、利用粗放、人均耕地资源少、土地政策体制制约等问题，随着土地矛盾加剧而愈发凸显。
“广东的国土面积仅占全国1.87%。如果按照1996年至2009年的建设用地增长速度，2010年至2020年的用地规模5年就会用完。2007年底，广东人均耕地只有0.45亩，也远远低于联合国粮农组织规定的人均0.8亩的警戒线。”广东省国土厅厅长邬公权介绍。
无地可用，是广东即将面对的不可回避的问题。
无中生有
邬公权表示，土地是生态文明建设的空间载体，为了破解土地资源利用的问题，必须改变原来外延式扩张的用地模式，重新挖掘内涵用地，进行土地政策创新。为此，在时任国务院总理温家宝的指示下，广东省与国土资源部共同进行省部合作，开展建设节约集约用地示范省工作。
这也开始了中国土地再改革的破题。如果前一轮改革是扩张式改革，将土地转化成财富，这一轮改革的核心则是存量，将低效利用的土地再开发。
——“盘活存量”。广州市常务副市长陈如桂介绍，2012年底，广州可开发利用的平地资源只剩下不到600平方公里。按照现在每年30平方公里的新增耗地速度，15年左右广州将无地可用。但另一方面，广州还有536平方公里的三旧改造用地。这些前期开发的效率低下、布局不合理、配套不完善的存量建设用地如果能够达到再次规划开发利用，将释放巨大的能量，腾出近300平方公里土地。
猎德村是广州138个城中村中被改造的第一个。位于广州核心区的旧村，原有建筑多是“贴面楼”、“握手楼”。广州创新采取了公开出让融资实施全面改造的模式，用村集体股份公司与区政府合作，2007年拍卖融资46亿元启动改造。这也是广州市卖地史上面积最大、起拍价最高的一幅商用地块，总建筑面积近57万平方米。此次卖地所得的46亿元人民币，除了税收、拆迁补偿和临迁费，剩余的22亿多，被用于了猎德村安置房的建设。
目前已经基本建成的新猎德村村民安置区，由37栋高层住宅、一所九年制义务教育学校和一所幼儿园组成，总建设用地13.1万平方米，总建筑面积约68.7万平方米，并集中迁建了村民祠堂、整治河涌，延续历史文脉。
——“如何增量”。如何提高土地产出效益、优化配置，改变过去粗放发展的道路？
广州市国土房管局局长李俊夫介绍，过去，由于土地规划和城市发展规划不一致，供地需要报省或国家调整土规，时间至少在两年左右，严重影响了项目的推进和经济发展。而示范建设允许广州在不调整总量的前提下，自行设置和编制功能片区土地规划。大大推进广州“三规融合”的工作进程。
——用好政策。过去城市发展用地“一条腿”走路的失衡问题突出。按照以往的土地政策，农村集体建设用地无法入市，导致城市发展长期单纯依靠国有建设用地“一条腿”走路。而另一方面，农村建设用地产出率低，只有国有建设用地的10%。陈如桂介绍，根据国土资源部给予广州的政策，集体建设用地可入市交易流通的优惠政策，将有效盘活广州农村土地资源，吸引项目入村下乡。
保红线、守底线
地方政府越感觉到建设用地紧张，耕地保护的压力就越大。作为改革开放先行地区，广东在基本农田保护上遇到的问题也早早凸显。“种粮食不如卖地盖房子”的矛盾长期存在。广东省国土资源厅耕保处处长王功慧介绍，农民辛勤耕作一年，一亩地收入还不如外出打工一个月。与其苦守耕地，还不如将自家地转用于工业用地。
根据新一轮的土地利用总体规划，国家下达给广东的基本农田面积为3834万亩，占耕地保有量的88%；目前广东全省划定的基本农田面积为3982万亩。据此计算，今后每年广东省财政要拿出11.25亿元用于基本农田保护经济补偿省级补助。王功慧表示，“即使是经济较发达的广东，经济压力也不小。”
而不少接受补贴的农户向记者坦言，有补贴是好事，但目前200元的补贴仍然偏低，和外出打工乃至出售土地获益相比差距很大。一些基层干部向记者坦言，由于目前补贴主要由地方承担，对地方财政而言是不小压力。在农田总量多、资金压力大的情况下，各地都面临一些思想阻力。甚至有干部觉得广东在全国率先试点是“自讨苦吃”。
此外，据一位国土部门内部人士介绍，当前还面临一个重要问题：随着各地土地供应的紧张，地价不断上涨，直接影响到了房地产市场的稳定。土地政策的创新，一定程度上可以多出空间，缓解土地不足的境况，“但这些多出来的土地，政府是拿出来供应市场，还是囤地高价出售，全凭各地方政府，中央应该对此加强监督和考核。”
暨南大学管理学院教授胡刚认为，所谓农村集体土地入市、生态用地只征不转、低丘缓坡土地综合开发利用等土地创新政策，尤其需要保护农民利益。“这些创新政策最需要创新的是如何保障好农民利益，使土地增值充分反哺失地农民。”
“亩产论英雄”：破解农保率争议的绍兴探索
摒弃粗放的土地利用方式，首先要放下依赖投资增长模式的惯性思维
文/《瞭望》新闻周刊记者胡作华
多年来，一些沿海地区基层政府在基本农田保护率(简称“农保率”)指标上多少存有一种“幻想”：他们认为沿海土地产出比较效益高，应适当降低农保率，提高土地开发强度。且不说在耕地红线政策背景下这种“幻想”有无可行性，即便在理论层面，争议也是很明显的：提高土地开发强度，提高到多少是合适的？
按照国际惯例，一个地区国土开发强度达到30%便是警戒线。超过该强度，人的生存环境就会受到影响。有媒体报道，到2011年，江苏无锡建设用地总量已达到行政区域面积的近30%，即土地开发强度接近30%。要提高土地开发强度，沿海还能有多大空间呢？
在民营经济发达的浙江省绍兴市，从2006年以来创新提出土地利用领域的“亩产论英雄”理念，成为当下破解农保率争议的有效探索。
一张英雄榜的“蝴蝶效应”
地处长三角南翼的绍兴市，向来以酒缸、酱缸、染缸“三缸”产业发达而闻名于世。到了上世纪90年代，“三缸”之一的染缸所代表的轻纺工业获得空前发展，绍兴主要纺织品印染布的产量一度占到浙江省的60%、全国的1/3。经济发展了，自然会有“成长的烦恼”，土地制约成为了绍兴必须克服的第一道瓶颈。
2005年、2006年，绍兴县每年用地需求1.5万亩，而一年用地指标只有7000亩，供给满足度还不到一半。更严重的是，在相对粗放的增长方式主导下，大多数企业在土地使用上习惯了大手大脚、“宽打宽算”。最终，这个老牌经济强县决定从土地节约集约利用方面找出新的空间，遂在2006年底提出“亩产论英雄”新的理念。
绍兴市国土局总规划师阮胜说，亩产论英雄，就是将农业生产领域的“亩产”概念引入工业领域，鼓励企业用最小的单位土地资源消耗实现工业产出的最大化。2007年起，绍兴县开始每季度公布一张企业“英雄榜”，公示销售亿元以上工业企业的亩均税收、亩均销售各前30位名单。当年下半年起，增加公布印染、热电等企业单位排放的产出效益情况。对于节约集约用地、节能降耗减排和科技创新三方面优胜的“30强”，县里予以重奖，2007年奖励资金达到2100万元。
在推行“亩产论英雄”理念的过程中，当地着重建立了三项保障机制：导向机制、约束机制和评判机制。导向机制，就是既大力宣传表彰节约集约好典型，又要曝光亩产税收较低、长期闲置土地的企业。约束机制，就是要对用地项目，立项前设高门槛，立项后严管理。评判机制，要求围绕“亩产效益”这一核心指标评判各镇(街)、开发区经济发展质量，对排名前列的予以岗位责任制加分。
2008年开始，绍兴市逐步在各县市区推广“亩产论英雄”理念，使“亩产英雄榜”的“蝴蝶效应”不断放大。一些县市区在推行亩产论英雄理念时，总结创新提出了不少新的节约集约用地思路。其中绍兴袍江经济技术开发区总结出增容扩建法、规划节地法、增加投资法、存量盘活法、闲厂租赁法、退二优二法、产业升级法、拆迁增地法、履约督促法等节约集约“袍江九法”，并在全市推广。
理念一变天地宽
政府的施政理念与行为在社会上是具有导向性的。“理念一变天地宽。”绍兴市委书记钱建明说，这几年来，全市节约集约利用国土资源氛围日益浓厚，以亩均销售、亩均税收、投资强度为核心指标的节约集约用地考评体系等节约集约用地机制开始得到确立与完善。2012年全市规模以上企业亩均产值为468万元，比上年增长5.8%。亩均税收为12.9万元，比上年增长3.5%。
2011年，绍兴市在袍江经济技术开发区开展了节约集约用地试点。在试点工作基础上，绍兴市政府及时出台了《关于开展节约集约用地试点工作若干政策意见(试行)的通知》，提出了加强工业用地供应导向、鼓励企业提高建筑容积率、积极推进闲置土地和闲置(标准)厂房的充分利用、千方百计增加工业用地的供应量、努力提高土地贡献率、加强工业项目履约管理六条意见，在全市进行推广。近三年，绍兴市本级共为61家工业企业办理增加建筑面积处置手续，可增加建筑面积462389平方米。按容积率1.0测算，节约土地面积694亩。
在这过程中，企业踊跃跟进，在全市掀起了厂房“单(层)改多(层)”的热潮。绍兴艾罗肯特针织有限公司新改建的厂房已成为袍江经济技术开发区的一道风景。这家企业2010年投资1.5亿元建设了一个“立体式”厂区，车间用房是两栋四层的大楼，重达3吨的针织大圆机安装在四楼车间里。两栋大楼的楼顶则被连成一片，上面覆土种菜，建成了一片面积达4800平方米的大菜园。菜园里青菜、茄子、辣椒、黄瓜应有尽有，满足职工食堂供应不成问题。
“以前那些只建一两层高度的车间厂房真是太浪费了。”绍兴艾罗肯特针织有限公司总经理陈泉明说，其实只要把承重设计好，国外把服装厂建在十多层楼上的也有。今后我们也应该走这样的集约化路子。
2012年，绍兴市在浙江率先出台关于促进低效利用建设用地二次开发的实施意见，明确通过三种方式即“退二(产业)还耕”、“退二优二”、“退二进三”，探索推进低效土地二次开发。当年9月，绍兴县集中举行“双百亿”11个重大项目开工仪式，其项目用地中只有144亩地是增量土地，其他几千亩土地多是“腾”出来的。如对批而未用的闲置土地进行盘活，或将原来低效利用的土地进行“二次开发”。
进一步推进节约集约用地
仍面临挑战
绍兴市节约集约用地的做法在浙江有着较大可推广性。长期以来，浙江一些地方的工业模式仍停留在半工业化、半城镇化阶段，市场自发特征明显，规划无序现象普遍，到处是“厂中村、村中厂”，导致土地高消耗、开发强度大。绍兴市委常委、常务副市长陈月亮说，基层政府和企业要转变观念，不能再依赖粗放的土地利用方式求发展。以后要学会适应，就算没有新增土地，要照样能发展。
浙江省人大常委会财经委员会主任、浙江省国土厅原厅长楼小东认为，要进一步推进节约集约用地，还面临一些挑战。当前，有利于土地利用方式转变的科学发展理念还未真正形成，一些地方政府仍习惯于依赖投资类增长模式，而忽视需要长期依靠技术进步和效率提高支撑的集约增长模式。而且，现行土地供应模式的市场配置机制也不完善。
专业人士提出，要从根本上转变土地利用方式，并以此推动发展方式转变，必须深入推进相关改革。一是要建立健全土地供应调控机制。应以土地的实际供给引导经济建设、结构转型对土地的需求，全面建立起科学合理的土地供应调控体系，努力实行“供给引导需求”的土地供应新模式。
二要深入推进审批制度改革，建设和完善建设用地审批与供应省、市、县三级分级审批制度。市县要强化审批和管理责任，省级政府部门重点要在土地供应规模、方式、手段等方面加强监督和调控。省、市、县各负其责，真正形成促进节约集约用地、促进经济转型升级的体制机制。
三要加快建立能够反映市场供求关系、资源稀缺程度的价格机制、管理机制和利益约束机制。充分发挥价格在节约集约用地、抑制“两高”行业盲目扩张、调整经济结构中的杠杆作用，探索实行工业用地出让区别年期制，积极稳妥推进基础设施和社会事业用地有偿使用。
此外，应尽快形成有利于土地利用方式转变的监管体系。要进一步完善省、市、县、乡四级联动的土地供应与开发利用综合监管平台，强化建设项目用地开发利用监督机制，全面建立流程通畅、业务协同、数据共享、应用安全的一体化管理系统，以查清全省不同区域、不同产业的土地利用状况和动态变化趋势，为有效调控经济运行、推动结构调整提供决策依据，不断完善不同区域的供地政策。
