甘肃千余村民状告省市区三级政府调查

　　越是基层政府，越要重视信息公开等程序和细节，重视公众参与

　　文/《瞭望》新闻周刊记者黄文新王博

　　在兰州市南滨河路雁滩段和312国道兰州市天水路收费站之间，有一块约50亩的空地，这个如今被蓝色护板圈起来的地方曾经叫做大西北板材市场。里面堆积的沙石和房屋拆除后的碎砖地上，已经长出蒿草。

　　正是2012年年底发生在这里的那场搬迁，引发了甘肃省兰州市宋家滩村千余村民状告省市区三级政府的系列行政诉讼案件。

　　这一纠纷中，当地政府也做了大量的工作，然而政府的补偿措施似乎并不被村民领情和理解，其中缘由如何？《瞭望》新闻周刊记者近日走访了相关各方，进行了深入调查。

　　一场搬迁引发千余村民状告

　　2012年12月3日，兰州市城关区人民政府在当地一家报纸上刊登《兰州市城关区人民政府关于拆除集体土地上临时建筑的通告》，称按照兰州市人民政府2010年第24次政府常务会议和市长办公会议纪要要求，对宋家滩村近50亩集体土地上的临时建筑物予以拆除。

　　宋家滩村村民认为，兰州大西北板材市场是由宋家滩村集体筹资3000万元兴建，所占土地为宋家滩村集体土地，土地的合法使用权归宋家滩村全体村民所有，随即提起针对甘肃省人民政府、兰州市人民政府、兰州市城关区人民政府、兰州市发展和改革委员会、兰州市城关区住房和城乡建设局等省市区三级政府及相关部门的14起行政诉讼请求。

　　2013年8月21日上午，受理该系列案件的兰州市中级人民法院公开开庭审理了其中的第一起案件，被告为兰州市城关区政府。在此后的8月21～22日、9月9～13日，法院分两批公开审理了上述案件。

　　在案件审判过程中，原、被告代理人均出席庭审，并提交了相关证据，进行了法庭答辩，整个审判按照法定程序进行。

　　“群众对政府工作不满，通过法律途径起诉后，政府理应积极应诉。”兰州市城关区区委常委、常务副区长王胜太说。

　　记者从兰州市中级人民法院了解到，这批案件主要涉及原告要求撤销政府征地批复行为、履行政府信息公开义务、撤销不予受理行政复议决定、确认拆除通告违法、确认拆迁行为违法等类型。

　　经过庭审，2013年10月11日上午，兰州市中级人民法院对这14起案件进行一审宣判：撤销甘肃省政府的不予受理行政复议决定3件；确认不履行政府信息公开义务违法2件；裁定驳回原告起诉4件；判决驳回原告诉讼请求5件。

　　部分村民不同意资产置换

　　一场搬迁为何会引发千余村民状告政府？

　　兰州市城关区政府介绍，2003年兰州市政府启动的607号规划路建设项目和甘肃省政协新办公楼建设项目在征收宋家滩村土地时，考虑到该村人多地少，村集体经济相对落后，市政府同意宋家滩村委会在312国道黄河桥和雁滩黄河大桥间的约56亩规划绿地上建设一处临时停车场，以促进村集体经济的发展，提高村民生活水平。根据(2004)2号市长办公会议纪要，待绿地建设条件成熟时，由村委会无条件拆除该临时停车场。

　　在采访中，宋家滩村村民告诉记者，由于当时临时停车场的收益不高，为提升经济效益，将其改建为大西北板材市场，市场建成后出租给了第三方经营，每年收取租金约300万元。同时，兰州市城关区政府认为，该市场没有合法手续，属于临时性建筑。

　　2008年，兰州市政府在拓建607-1号道路时征用了该56亩集体土地中的约6.82亩，市场占地变为49.18亩。而此时，这个市场已经发展到拥有300多家商户，经营面积达2.8万余平方米。

　　2012年9月，兰州市政府决定征用大西北板材市场占用的49.18亩集体土地，按照城市规划进行建设。

　　这次，由于考虑到这块土地将被完全征用，兰州市政府初步决定对该市场进行土地置换，实行异地搬迁安置。同时也为了保护宋家滩村村民和市场经营户的利益，城关区政府建议兰州市政府参考同地区商业用地每亩550万元的上限价格进行评估置换，最终，这块土地评估总价为2.7亿元。

　　城关区政府还提出四项安置措施：一是将大西北板材市场整体搬迁至东岗家具城1号楼，建筑面积约3.1万平方米。并给予经营户部分扶持措施，保证市场经营的连续性；二是建议市政府将东岗家具城1号楼经评估价值为2.7亿元的产权，作为49.18亩集体土地的征收补偿交给宋家滩村委会。搬迁后，该产权属宋家滩村合法集体资产，为全体村民共同持有；三是如果大西北板材市场搬迁后经营收益下降，村集体每年300万元及逐年递增的租金收益受到影响，由城关区政府兜底补足差额部分，直至村集体租金收入正常；四是城关区政府协调2919万元为村民购买养老保险，解决村民后顾之忧。

　　然而，对于政府的做法，宋家滩村的部分村民并不接受。他们认为，原来的板材市场毗邻市中心，地理位置优于东岗家具城，对于刚刚启动的东岗家具城，村民并没有多少信心。

　　对于部分村民的看法，城关区政府介绍，兰州市为商贸中心，近些年来，商铺租金持续较大幅度上涨。以目前承租东岗家具城其他两栋楼的海宁皮革城为参照，给宋家滩村置换的1号楼2013年租费将达到600余万元，今后租费预计每三年递增20%。

　　在安置和置换方案初步确定后，经多次与宋家滩村委会、市场经营方、土地征收委托方一同讨论市场搬迁和土地征收补偿方案，最终各方同意按照城关区安置措施对大西北板材市场进行异地搬迁。这个过程，记者从城关区雁北街道党工委副书记冯兰印、宋家滩村原村委会主任杜得仁处得到证实。

　　然而，在市场搬迁的准备阶段，城关区多次联系宋家滩村委会，要求该村在市场搬迁结束后立即拆除作为市场经营场地的临时建筑，但村委会一直未作回应，原因就是部分村民认为置换市场是村委会的决定，并未经村民大会通过。

　　2012年12月3日，城关区政府在当地一家报纸上刊登《兰州市城关区人民政府关于拆除集体土地上临时建筑的通告》，要求村委会于12月10日前自行拆除该临时建筑，由于村委会没有采取任何措施，城关区于2012年12月19日拆除了该处临时建筑。

　　兰州市城关区政府一官员称，置换是为了增加集体收益，且置换实际上将临时建筑置换成了合法资产，如今反致民怨，村民的不理解让他们也颇感委屈。

　　而宋家滩村村民代表任贵福认为，村民的不理解源自未能完全知情，政府没有充分做到公开透明。

　　信息公开至关重要

　　了解到市场要被搬到东岗家具城之后，宋家滩村村民蔡明锡等人申请“书面公开拆迁人在原告合法权益区域大西北板材市场集体土地被征为国有的征地批文、红线图、建设用地呈报说明书、农用地转用方案、征用土地方案、供地方案等相关政府文件信息”和“书面公开拆迁人在原告合法权益区域大西北板材市场集体土地地段进行拆迁的项目拆迁许可证及其领取拆迁许可证所提交的建设项目批准文件、建设用地规划许可证、土地使用权批准文件、拆迁计划、拆迁方案、办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明等相关政府文件信息”的要求，未能获得兰州市城关区政府和城关区住房和城乡建设局的及时答复。

　　在后期的案件审理中，村民要求政府公开上述信息的诉求得到了法院的支持。兰州市中级人民法院的(2013)兰行初字第50号、(2013)兰行初字第61号行政判决书中，裁定兰州市城关区政府及城关区住房和城乡建设局未能及时履行政府信息公开义务的行为违法。

　　“如果当初区上、街道和村上开大会跟村民解释清楚，依法进行，也许就没有这些事情了。”任贵福说。

　　在对“集体土地值2.7亿元”等片段信息的分析中，一部分村民产生了可将2.7亿元平分的猜想，这让不少村民十分心动。宋家滩村村民梁守军告诉记者，如果分钱，他家可以分到32万元。相比置换，他更愿意要现钱，自己可以做点小生意。然而，参与诉讼的村民代表蔡明锡则否认了这一说法，“那是他们不懂法，集体土地是集体资产，不能私分。”

　　王胜太坦言，“信息公开不及时不到位，确实是我们这次搬迁工作中存在的问题，只有直面这些问题，才能更大程度上让政府的行政行为得到群众的理解和支持。”

　　也同样是因为信息不公开，2013年4月11日，蔡明锡等以“村务公开不透明、村民对现任村委会不信任”等理由，向宋家滩村所在的城关区雁北街道递交了罢免宋家滩村委会全体成员的申请。

　　随后，兰州市城关区政府相关部门和雁北街道组成工作组，调查村民申请事项。冯兰印告诉记者，宋家滩村村民委员会确实存在村务公开不足，不能满足村民知情需求的情况。

　　2013年9月18日，在城关区雁北街道的指导下，宋家滩村推选产生了罢免委员会。9月28日，罢委会组织召开了全体村民大会，依法对现任村委会全体人员共5人进行了罢免投票表决，5人罢免表决票数均超过了投票人数的半数，投票结果有效。表决结果报城关区雁北街道和区民政局备案，并在宋家滩村进行了公告。

　　杜得仁说，目前，与原村委会商议的搬迁安置事宜因受案件审理和宋家滩村委会被罢免的影响而停滞。

　　清华大学法学院博士杨书军、兰州大学政治与行政学院副教授蔡文成等认为，村民状告政府，运用法律武器表达自己的意见、保护自己的利益，这是非常大的进步，是公众法治、平等意识提高，对法律的依赖和认可程度增强的表现。而政府和相关部门能积极应诉，也体现出了政府放下“架子”，以普通法人的身份平等对待公众。“这都是法治建设的积极进步。”杨书军说。

　　蔡文成说，政府信息公开是现代政府的内在必然要求，是推进依法行政、打造“阳光政府”、提升政府公信力的重要举措。当前政府和群众之间部分矛盾的产生，正是由信息不公开、不透明、不充分导致的。

　　杨书军也认为，越是基层政府，越要重视信息公开等程序和细节，重视公众参与。“在解决矛盾方面，程序正义比实体正义能发挥更大的作用。”□