吴敬琏：改革不能胡子眉毛一把抓

　　【编者按】11月9日至12日召开的十八届三中全会备受社会各界瞩目，本次会议被视为新一届政府布局深化经济改革的关键时点。历届“三中全会”均以“改革”为主题词，因而本次会议中的改革议题被寄予厚望。

　　1978年的十一届三中全会开启了中国改革开放的大幕，以农村改革为突破口、中国经济开始加速；上世纪90年代初，以邓小平“南方谈话”与十四届三中全会“建立社会主义市场经济体制”为标志，中国的改革开放步入一个新的阶段；随着2001年中国加入WTO，“以开放促改革”重启中国经济新增长的进程。而今，中国经济在保持多年高速增长之后，改革红利逐渐消退，经济体制内部的深层次矛盾逐渐暴露出来。国内经济体制改革已经涉入深水区，抓住战略机遇深化改革显得迫切而重要。

　　为了给经济金融改革提供政策建议，中国金融四十人论坛(CF40)于今年3月22日正式启动了2013年内部重大课题《深化经济体制改革重点领域一揽子方案》。课题组成员包括：白重恩、蔡洪滨、黄海洲、李波、马骏、魏加宁、徐林、袁力、周诚君、周汉华、伍戈等。

　　3月份以来，课题组召开了12场内部讨论会和媒体发布会，先后完成并发布《新形势下对外开放的战略布局》、《关于财税体制改革的思路》、《构建有利于地方改革创新的统一大市场》、《社保体制改革的方案设计》、《建设法治的市场经济》、《土地制度改革与新型城镇化》等六个子课题报告，其中以开放促改革的政策建议、财税改革的两种方案、土地改革的突破性思维均受到各界的广泛关注。

　　本报本期摘选几份子报告的精要内容，以及本课题主要发起人吴敬琏在课题内部讨论会上就课题的缘起、财税改革、社保改革等发表的独到见解，以飨读者。 (廉薇)

　　中国金融四十人论坛顾问 吴敬琏    

　　“最小一揽子”配套改革方案的缘起

　　作为中国金融四十人论坛2013年内部重大课题“深化经济体制改革重点领域一揽子方案”的发起人，我想谈一谈我对金融四十人论坛同仁为什么应当积极参加深化改革总体方案的研讨工作的理解。

　　去年11月的十八大郑重宣布，要以更大的政治勇气和智慧不失时机地深化重要领域的改革。根据过去的经验，在改革目标确定以后要做的，就应该是制定改革的总体规划了。正如去年12月的中央经济工作会议所要求的：要在2013年“深入研究全面深化改革的顶层设计和整体规划，明确提出改革总体方案、路线图、时间表”。

　　有些人认为，所谓“顶层设计”指的是由顶层官员进行的设计，因此是只跟顶层官员有关的事情。这种看法看来是一种误解。所谓“顶层设计”，是指对经济社会这个大系统的顶层进行的设计。这显然是和我们整个社会的全体成员有关的事情。全体公民都应当参与到其中，积极地提出自己的意见。

　　现在中央负责进行改革总体方案设计的工作班子已经建立和开始工作。我们作为经济和金融的专业人士，更是义不容辞，要从学者的角度，根据自己的研究提出独立的意见。据我的观察，许多现任官员对现行的体制和政策也并非没有不满和困惑，但是因为身在其中而往往找不到解决之道。学者们的意见也会对他们提出改革方案有所启发和帮助。

　　现在矛盾积累，经济社会体制需要改革的方面很多，改革的总体规划不可能面面俱到，胡子眉毛一把抓。四面出击，结果只会分散精力，甚至弄得一事无成。所以我们应当在深入研究当前面临的社会经济问题、找出造成问题的体制性根源的基础上，筛选出最为关键和相互关系最为紧密的改革项目，提出对所谓“最小一揽子”配套改革方案的建议。

　　财税改革：向地方放权应谨慎

　　对于在中央和地方之间财政关系存在的问题，大多数人具有共识，这就是地方政府的财权和支出责任(“事权”)不对称。但是，对于怎样解决这一矛盾，提出的办法却有很大的分歧。

　　一种意见是向地方进一步下放财政资源。例如有的学者认为中国应当建立类似于欧盟的地方分权财政体制。如果把欧盟看成一个国家，各个盟员国就相当于我国的地方政府。他们主张向地方政府下放财权，使它们的收入权能够同事权相匹配，弥补支出。

　　不过在我看来，用欧盟来比喻中国的财政体制是不恰当的，因为欧盟并不是一个国家，它并没有一个统一的财政制度。而这一点正是欧元出现危机的重要原因。

　　从中国的实际情况看，进一步下放财政资源，使之能够满足地方的支出需要，也是根本做不到的。

　　一方面，现在从全国财政总支出的构成看，中央的份额不到20%，地方的份额超过80%，中央没有多少财力可以下放。另一方面，由于地方政府职能和行为存在一定问题，许多地方因为大搞形象工程、政绩工程，加上楼堂馆所使财力短绌，给多少钱恐怕都满足不了需要。

　　改革以来，一直有一种看法，认为向地方放权就是改革，向中央收权就是保守。这种说法的缺点在于假定了地方政府的行为正常，而中央政府的行为不正常。其实由于政府改革没有到位，各级政府都存在职能错位的问题。

　　目前许多地方政府存在“公司化”的现象，即所谓“书记是董事长、市长是总经理”，把整个地区当成一个企业来管理。但是，地方政府毕竟不是独立的企业，也不受股东和董事会的约束。于是就产生出种种弊端来。

　　香港大学的许成钢教授在美国《经济文献》杂志上发表的一篇论文中指出，中国目前体制的最核心问题就是“分权式的威权主义政府”，依靠威权追求自身利益，即政绩的最大化。

　　这种追求政绩最大化的投资冲动的一个突出表现，就是旧型城镇化的造城运动。

　　在各国工业化和现代化的历史上，城镇化是一个在市场引导下的自然演进过程，它的基本作用是通过人的集聚提高经济效率。但在现阶段中国的体制下，城镇化却是为了扩大城市规模和表现出政绩。结果是土地城镇化大大快于人口的城镇化，造成了土地和投资的大量浪费，建成的城市运营效率一般也很低，有的甚至成了“空城”或“鬼城”。

　　从宏观经济的角度看，一些地方城建投资成了无底洞，不仅大大超过自身的财政能力，而且超过了本地GDP。这么大规模的投资从哪里来？除了卖地，就是大量举债。所以地方债务迅速膨胀，甚至对宏观经济稳定构成了威胁。在这种情况下，一味强调满足地方预算的支出需要，恐怕是不合适的。

　　在我看来，另一种解决办法可能更好一些，这就是按照所谓“财政联邦制”的原则，全国性的公共产品由中央财政提供，地方性的公共产品由地方财政提供。

　　具体来说，第一，将部分支出责任，例如，义务教育经费、公检法支出等上收中央；第二，开征新税种，提高地方在共享税中的分成比例，增加地方本级收入来源；第三，规范转移制度：增加一般性转移支付，减少专项转移支付。

　　社会保障体制改革：应重视运营与市场

　　1993年十四届三中全会提出了一项重要的原则，就是要把基金的行政管理和基金的经营运用分开，但是没有做到。2002年辽宁的钼矿事件发生以后，朱镕基总理请刘遵义教授做了一个方案，建立全国社会保障基金理事会。这个基金虽然建立了，但只是作为国家财政的特殊后备。2004年美国专家彼得·戴蒙德教授等访华，重提此事，但几经周折，最后还是没有形成文件，虽然全国社会保障基金理事会确实想在这种分开的条件下成为代理职工管理他们的个人账户的机构。我看应当把十四届三中全会决议作为制定政策的依据。

　　我很赞成支付标准跟缴费挂钩的观点。要真正落实到每个人，而不是用平均数一概而论。关于名义账户制和做实个人账户的问题。马丁·费尔德斯坦主张做实个人账户，戴蒙德建议中国仿效北欧，实行名义账户制。我比较赞同后者。

　　对医疗的性质，上届政府已经基本确定。虽然用了一个比较柔和的词，叫做“公益性”，实际上要说的是“公共品”。现在政府面临很大的压力：一方面，医疗既然是公共品，就应当由国家包起来；另一方面，国家又没有那么多钱。医疗服务供给不足，需要动员民间资源投入医疗领域。这样，政府就把自己置于一种非常尴尬的境地。对于看病贵、看病难的问题，我认为不能局限于意识形态争论，要从问题本身入手，解决实际问题。我认为，应当把医疗资金的筹措和医疗服务的提供这两个不同的问题分开：基本医疗资金应该由政府负责保证，医疗服务则要通过市场提供。当然，在市场交易过程中要通过一定的制度安排处理好信息不对称的问题。

　　(作者系国务院发展研究中心资深研究员。本文由中国金融四十人论坛秘书处整理，经本人审核)