《土地管理法》修订再起步：征地制度改革仍是重点

　　十八届三中全会12日下午闭幕。为期4天的全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中提出，“让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”。这令《土地管理法》的修订备受关注。

　　据悉，耗时十年，屡次难产的《土地管理法》修订已再次纳入日程。

　　日前，全国人大常委会公布未来5年的立法规划，其中修改《土地管理法》被列入“条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案”。

　　中国农业大学土地资源管理系主任朱道林表示，今年的立法计划中，《土地管理法》的修改并没有纳入正式的审议范围，当时的措辞是‘适时安排审议’，也就是说，原本要在去年年底完成的修法任务已经明确延期。

　　根据21世纪经济报道记者多方采访获悉，包括重点修改第47条有关“农村集体土地征收”的内容的《土地管理法》修订草案在提交全国人大审议后，被原则性的否定。

　　谈及难产原因，多次参与《土地管理法》修订草案起草的清华大学教师蔡继明在接受本报记者采访时透露，草案仅着眼于补偿标准的提高，而未明显缩小征地范围，“征地范围的界定是基础，在此基础上，才可以讨论补偿标准。”

　　国土资源部的一位人士介绍，后续《土地管理法》的修订，征地制度改革依然是重点，也是难点问题。

　　据其透露，虽然《土地管理法》和征地条例短期内难以出台，但是国土资源部已要求地方探索征地制度改革试点，在法律法规的大框架下，探索“缩小征地范围，控制征地规模。”

　　值得一提的是，上述人士介绍，各地缩小征地范围的改革被要求与集体建设用地流转同步设计、同步推进，“这是一个问题两个方面，改革的方向是，改变一切非农建设靠征地保障土地供应的格局，真正确保非公益性用地退出征地范围。”

　　征地改革与集体建设用地流转同步设计

　　作为中国在土地管理方面的基本法规，《土地管理法》自1986年颁布后，仅在1998年作过一次修订，2009、2010、2012年连续3年进入当年人大立法的修改计划中，但结果都不了了之。

　　最近一次《土地管理法》的修改是去年底。去年12月底全国人大审议《土地管理法》修正案草案，该草案核心在于对土地征收补偿进行修改，结果未通过。

　　蔡继明表示，单一的提高征地补偿标准，并不是解决当前征地矛盾关键。

　　国土资源部的一位人士也表示，建立补偿动态调整机制和多种方式的征地补偿安置机制，同时鼓励以留地安置“升级”农民的土地权益，确保农民享受土地增值收益，才是征地制度改革的重点。

　　蔡继明也表示，建立动态补偿机制、确保农民享受土地增值收益的前提是，对于征地范围进行界定。

　　据其了解，去年提交全国人大审议的《土地管理法》草案，因为对于征地范围界定不清，而未被通过。

　　一直以来，“公益用地”的范围和类别划分是“缩小征地范围”的关键所在。

　　据上述参与起草的国土资源部人士透露，被否认的《土地管理法》草案，及其下位法《集体土地征收条例》草稿，拟通过“列举”的方式，对公益性用地进行界定。

　　“公共利益”范围用地包括国防军事用地、国家政府机关、公益性事业研究单位用地、能源交通、公共设施、公益及福利事业用地等等。

　　通过列举法，界定“公共利益”范围只是一个方面，蔡继明称，想要真正的缩小征地范围，就涉及集体土地如何入市的问题。

　　中国土地学会副理事长黄小虎表示，随着城市土地市场的日益火爆，农民的土地财产意识也日益觉醒，提出了按市场价补偿和允许集体土地进入市场等要求，同时抗拒征地的极端事件也屡有发生。

　　“按照现行土地管理制度，包括农村集体建设用地在内的所有农村土地，都须由政府征地后方能转为城镇建设用地入市交易，” 浙江大学土地管理系教授杨粼杰介绍，由于征地补偿按照土地生产价值确定，而交易价格由市场价值确定，从而形成了“土地价差”，农地私下流转的状况普遍。

　　“如果只是单纯的界定公益用地范围，而未在集体土地流转上有改革进展，对于解决征地纠纷的作用也不明显，”蔡继明如是介绍。

　　杨粼杰亦认为，尽管征地制度改革和农村集体建设用地流转改革的对象不同，但在范围上存在此消彼长的关系。

　　上述国土资源部的人士介绍，按照国土资源部的设想，非公益性用地退出征地是一个方向，在缩小征地范围，理清公益性用地边界后，公益性用地可以根据征地获取，而非公益性用地，就可以尽量不采取征地的方式。

　　国土资源部调控和监测司改革协调处副处长王爱民也认为，缩小征地范围应与集体建设用地流转同步设计、同步推进。改革一切非农建设靠征地保障土地供应的格局，

　　“如何平衡公益性征地与直接入市之间的利益关系，研究制定集体建设用地流转收益分配调节政策，确保国家(政府)、集体和农民之间合理分配土地增值收益，”王爱民说，是缩小征地范围应与集体建设用地流转同步设计、推进亟须解决的重难点。

　　建立城乡统一的土地市场

　　实际上，就在2013年，国土资源部已经要求各地在探索征地制度改革时把征地制度改革和集体土地流转进行同步设计。

　　除了要求各地提高补偿标准，促进征地程序的公开透明，各地也可以在符合相关法律的框架下，促进集体土地在符合土地规划的条件下上市流转，对“非公共利益”领域范围需要集体土地转为城市土地，以市场机制进行土地资源配置。

　　“这是一个方向，但由于新模式不成熟，各个城市的具体情况不同等多种因素，需要多试点，多在实践中总结经验，”上述国土资源部的人士介绍，集体土地流转的前提要建立在土地确权的背景下，需要谨慎推进。

　　“建立农村集体经营性建设用地使用权流转制度，促进城乡统一的土地市场建设”被列入国土资源部2013年配套改革的首项，并被要求出台一个“集体经营性建设用地流转指导意见”。

　　就在年初，国土资源部一个副部长牵头成立的一个研究小组，专门组织编制。

　　截止到目前，本报记者获悉，“集体经营性建设用地流转指导意见”已经在小范围征求意见，“意见有望就土地利用规划城镇建设用地范围以外的经营性集体建设用地的有偿出让、交易方式、收益分配方式等方面做出具体规定。”

　　“不过，各方的意见分歧较大，”上述国土资源部的一个人士介绍，且面临很大的法理障碍。

　　对此，国土资源部法律中心副主任佟绍伟告诉21世纪经济报道记者，一旦经营性用地改为用地者与农民谈判，便会涉及到土地产权等改革的深层次问题。

　　“宪法及其有关法律规定城市土地归国有，”佟绍伟介绍，一旦农民集体按照城市规划的要求，对其所有的土地咨询开发，城市中就会存在集体所有土地。

　　对此，据蔡继明了解，全国人大已经在要求做学理范围内的探讨：“城市的土地可以归国家所有或集体所有”。

　　杨粼杰介绍，《土地管理法》被列入全国人大常委会的立法规划，足以表现该法案修订的重视，不过，5年以内能不能出结果，很难说。

　　鉴于上位法《土地管理法》修订草案迟迟未定，上述国土资源部的人士介绍，国土资源部依然鼓励各地根据“十七届三中全会”提出的“同地、同权、同价”、“建立城乡统一土地市场精神，以及十八届三中全会的相关土地改革制度精神。

　　不过，上述国土资源部的人士表示，新型城镇化背景下，土地管理制度改革可能涉及到一系列的矛盾，因此各地在探索中，也将被要求限制在现行土地管理的法律法规的大框架中，不会有太大的突破。

　　农地入市要建立在完善的土地产权制度基础上

　　为配合新型城镇化，国土资源部去年9月成立了一个由副部长王世元挂帅的土地制度改革专题小组。遵循“改革必须把握好起点、导向、原则”的原则，这一专题小组已初步形成政策建议，涵盖了土地管理制度改革的内容、目标及实现路径。

　　根据土地制度改革专题小组提交的27条土地改革的政策建议，其中，土地用途管制、土地征收和土地有偿使用是未来土地改革的三大方向。

　　值得一提的是，据21世纪经济报道记者多方采访了解，国土部确定三大土地制度改革制度的基础为土地产权制度的建立和完善。

　　国土资源部法律中心副主任佟绍伟亦在接受21世纪经济报道专访时提出，不管是进行征地制度改革，还是促进农村土地流转等推动城乡统一的土地市场，都需要土地产权制度建设作为支撑。

　　佟绍伟一直专心于土地问题研究，其所在的中国土地矿产法律中心是从事土地制度研究的重要智库，在土地产权等很多相关的研究成果均获得不同形式的认可。

　　据悉，目前全国加快推进农村集体土地确权登记发证工作领导小组正在全国验收集体土地确权登记情况。

　　土地产权制度是核心

　　《21世纪》：集体土地入市流转备受关注，但国土部一直是谨慎推进，您认为解决集体土地入市流转的关键在于？

　　佟绍伟：逐步建立城乡统一的建设用地市场，是土地制度改革的大方向，但需要建立在完善的土地产权制度基础上。

　　在土地产权制度尚未完善的背景下，国家和集体之间、集体与集体之间、农村宅基地等涉及到征地或者土地流转等问题时，很容易发生纠纷，而且很难解决，基础问题不落地，也很难谈及集体土地入市或其他土地制度改革的大突破。

　　《21世纪》：国土部提交的27条土地政策改革建议中，土地产权制度也是非常重要的一块，您如何看待土地产权制度在土地管理制度上的作用？

　　佟绍伟：应该说，土地产权是土地管理制度改革的核心，是一切土地关系和社会管理的基础。

　　目前来看，土地产权制度还存在行政管理权代替、侵犯土地权利的现象时有发生；土地权利界定不清的问题等问题，在深化土地有偿使用制度、完善土地征收或者建立城乡一体化，都需要明晰土地权利，加强土地权属的管理。

　　《21世纪》：作为土地管理制度的基础，当前土地产权制度存在什么问题？

　　佟绍伟：首先是土地权利界定不清，常常出现行政管理权代替、侵犯土地权利的情况，比如依据法律，国家土地所有权的代表是国务院，但土地管理法有关土地分级审批权限的规定和实行分税制后土地收益的绝大部分下划，实际上形成了“国家所有，各级政府分别行使所有权”的格局。但法律对各级政府在国家土地所有权中的权利义务缺乏明确具体的规定，导致政府之间的土地权益争议时有发生。

　　其次，农民享有的土地权能不完整，这也是农村集体土地资源一直未能纳入市场配置资源轨道的重要原因，另外，由于农村集体土地产权存在的模糊地带，常出现乡镇政府和村民委员会代为行使村民小组的土地所有权，代替村民小组行使土地的发包权，签订和解除土地承包合同，甚至是代收、代管征地补偿款的情况。

　　加快出台《土地权利法》

　　《21世纪》：在您看来，如何解决由土地产权不完整产生的一系列问题？

　　佟绍伟：想要完善土地产权制度，最基础的应该是完善土地登记制度，通过土地登记，明晰土地权利之间的界限。

　　我国已经陆续产生了近30种土地权利，对于这些土地权利，物权法只对少数几种进行了原则性的规定，多数权利散见于宪法、民法通则、土地管理法、房地产管理法以及行政法规甚至规范性文件中，不论是权利的分类、权利的名称，还是对权利的主体与客体、取得与丧失、内容和限制的规定等，都既不全面系统，也不明确具体，处于非常凌乱的状态。

　　因此，必须出台专门的土地权利法，对所有土地权利的名称、主体与客体、取得与丧失、内容与限制以及权利的变动，做出全面、系统、具体、明确的规定。

　　实际上，在实践中，因为没有《土地权利法》也存在多个土地纠纷而无法可依的状况。

　　据统计，全国每年有近10万起的土地纠纷等待解决。但因为没有一个土地权利法，常出现无法可依的问题。

　　全国人大至今未出台有关土地权利的法律，原国家土地管理局起草了《确定土地所有权和使用权的若干规定》，请求国务院予以颁布。国务院法制局答复，土地权利属于民事权利，而行政法规不能规定民事权利，因此国务院不能颁布，国家土地管理局更不能以部门规章的名义公布。

　　无奈之下，原国家土地管理局只好以规范性文件的形式，颁布了《关于确定土地所有权和使用权的若干规定》，可是，如此又出现了令人尴尬的情况：地方政府根据这个规定做出的纠纷处理决定，在行政诉讼中，常常被法院以引用法律条文不当为由而驳回，要求重新处理。由于除了这个规范性文件以外，没有任何法律、法规、规章可以引用，于是第二次的处理决定只能维持原来的处理决定。

　　《21世纪》：土地登记是实现土地产权制度的基础，目前国务院已经部署6部委加强不动产登记，目前土地登记这块存在什么问题？

　　佟绍伟：土地登记的法律依据，登记机关、登记程序、登记效力、权利证书都不统一。最突出的问题是法律依据不统一导致的土地登记机关不统一。

　　根据有关法律的规定，负责土地登记工作的部门有国土资源管理部门、建设部门、林业部门、农业部门、海洋管理部门等，分别对建设用地、房屋、林地、草原，农户承包土地、养殖水面、滩涂等进行登记发证。

　　有时可能出现以下问题：对一块土地，林业部门因为上面有树就发了林权证，农业部门因为上面长草就发了草原证，土地部门认为是土地就发了土地证；农业部门认为是养殖水面就发了养殖证，海洋管理部门认为是滩涂就发了滩涂使用证，从而导致重复登记、重复发证。

　　一旦发生纠纷，双方各执政府颁发的土地权利证书，主张自己的土地权利，纠纷调解者的处境非常难堪。