十八届三中全会公报解读 国家治理现代化路径渐明

　　全会听取和讨论了习近平受中央政治局委托作的工作报告，审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。习近平就《决定(讨论稿)》向全会作了说明。

　　11月12日发布的中共十八届三中全会公报提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。继续在中国制度框架下，推进“国家治理现代化”引起市场各界高度关注。

　　去年召开的中共十八大上，大会报告中提出的2020发展目标，主要系经济增长领域全面建成小康社会，“实现国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番”。而本届三中全会则要求，到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。这一目标也与本届国务院今年3月末公布的政府职能转变时间表相吻合。

　　就国家治理现代化概念，国家行政学院教授时红秀评论，上世纪90年代现代企业制度推出以后，国企改革一下子打开了，现在可能需要建立现代政府管理体系。显然，本届三中全会公报在改革总目标中仍然坚持完善社会主义制度，但新一轮改革将为之匹配制度、体系、能力三方面的建设。

　　会议公报显示出，中共希望在党建领域同时引入现代化理念。包括提出坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，健全惩治和预防腐败体系，建设廉洁政治，努力实现干部清正、政府清廉、政治清明。要形成科学有效的权力制约和协调机制，加强反腐败体制机制创新和制度保障，以及习近平尤为重视的健全“改进作风常态化制度”。

　　本报记者采访显示，公报在经济领域释放的市场化信号已经引起激烈反响。但在金融领域提到的“完善金融市场体系”，虽然逻辑上承接经济改革思路，应涵盖利率、汇率市场化等领域。但有分析人士认为，“完善”一词似乎显示出近期仍将采取渐进推进的路径。而全会公报在民主政治、社会治理、法治领域、党的领导方面的措辞与以往也有不同程度变化。

　　体制改革亮点

　　经济体制改革仍将发挥牵引作用。公报首次提出要紧紧围绕使市场在资源配置中起“决定性作用”深化经济体制改革。本报记者参与的多个市场机构研讨会上，都将这一变化理解为市场化积极信号。同时，在基本经济制度上，公报首次提出“公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分”的论述。公报还阐释了新一轮经济改革将建立的三个体系：分别是加快完善现代市场体系、宏观调控体系、开放型经济体系。

　　引发关注的机构变化是中央拟成立全面深化改革领导小组，负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实。习近平近日“胆子要大，步子要稳”的讲话被吸取到全会文件中，公报还提出“加强顶层设计与摸着石头过河相结合”，市场人士分析，这说明不会出来大开大合大起大落的改革局面。“改革的目的是为了发展，如果改革的目的达不成共识的时候还是要求稳。”

　　被视为中国经济升级版源泉的城镇化领域中，公报提出继续提出十二五规划和十八大报告中即已提出的“新型工农城乡关系”，包括“让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”等思路。

　　但是，在与此相关的土地改革中，十八届三中全会公报相较十七届三中全会仅一词之差，则已经引起了市场高度关注。公报提出将建立城乡统一的建设用地市场，而十七届三中全会已提出“逐步”建立城乡统一的建设用地市场。与之配套的是，分析人士关注到公报也对农民获得财产性收入进行了鼓励。

　　在民主政治领域，公报延续了十八大以来的表述方式。但在社会改革领域，则首次改变过往“社会管理”的提法，提出将创新“社会治理体制”。中国在社会治理领域既面临非营利部门的独立发展问题，又有经济增长分配不平衡带来的社会矛盾和其他安保压力。

　　此次公报延续了过去数年社会管理创新和安全体系建设的思路。却令人瞩目地在社会领域改革中，提出将“设立国家安全委员会”，完善国家安全体制和国家安全战略，确保国家安全。今年年中以来，外界对这一机构的设置提出过各种方案，引起海外媒体关注。从这一机构设立所属领域来看，其与中央军委和国务院下辖公共安全决策机构职能应有较大区别，具备较强的公共事务性特征。

　　对于中国“国家安全委员会”的性质，这位官员称，三中全会公报中提到的“完善国家安全体制和国家安全战略”，即可能是国家安全委员会的职能所在。这亦表明，国家安全委员会，将可能是“咨询、研究”性质的机构，并具备“协调”职能；一定意义上，也可属“议事协调机构”。

　　她同时认为，“国家安全委员会”不会是一个“决策机构”，“因为如果是决策机构，发生战争时，就会遇到与‘中央军委’，谁来指挥的问题。同时，国家安全委员会的成员单位里，也包括了一些提供情报信息的单位。情报信息的作用，很多时候，就是做研究，做咨询的。”

　　这位官员分析，谁来担任中国国家安全委员会主任一职，非常关键。委员会的专职工作人员，“即使有，也会是少量，更多的还是其他部门官员的兼职”。

　　法治领域提出深化行政执法体制改革，确保依法独立公正行使审判权检察权，健全司法权力运行机制，完善人权司法保障制度。其中健全司法权力运行机制在年初政法工作电视电话会议上已经释放。但是，即便法治系统内部，对其所涉权力的具体指向，目前也还并不清楚。其中是否会调整党的政法委机构管理司法部门的方式，也多次出现在各界讨论中。

　　此前，曾有民间意见称，为实现“独立公正行使审判权检察权”，可能会试行司法系统的垂直管辖。最高人民法院一位法官对本报记者指出，十八大报告已有“确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权”的类似表述。司法系统的垂直，与现行法律相冲突，基本无此可能。“确保独立审判权检察权，可行的举措之一，就是上级司法机关，在人事权及财权上，给予支持。实际上，省级法院检察院的一把手，很多已经由中央在统一调配；而省级以下，尤其是区县一级基层法院检察院的财政经费，则由上级司法机关来保证，在财权问题上，免受同级党政的干扰。”

　　在最高院近期公布的改革文件中，也对上述意见有过反映。上述法官亦指出，三中全会公报的“必须深化司法体制改革”，较之十八大报告里的“进一步深化司法体制改革”，更近一步，更加凸显“司法体制改革”的重要性和紧迫性。

　　而就笔墨不多的金融改革改革，各界共识核心将是市场资金的定价问题。外界推测的路径包括：在利率市场化方面，将选择部分资质较好的商业银行进行试点，先行放开中长期定存上浮区间，引入市场化定价的大额可转让存单。而在汇率方面，扩大人民币汇率日间波幅，资本项目可兑换进度。鼓励设立民营银行，建立存款保险制度，同时加快出台小额放贷人条例。

　　扩大开放图景

　　中国的扩大开放也将迎来新局面。全会提出，适应经济全球化新形势，必须推动对内对外开放相互促进、引进来和走出来更好结合，促进国际国内要素有序自由流动、资源高效配置、市场深度融合，加快培育参与和引领国际经济合作竞争新优势，以开放促改革。

　　全球金融危机以后，世界经济处于调整、变革时期，经过认真权衡，党的十八大提出仍然处在大有可为的战略机遇期，但是挑战和内涵发生了变化。从过去有利于通过加工贸易扩张的机遇，变成了有利于利用外部的资源和市场加速中国转型升级的机遇。

　　虽然整个外部需求是萎缩的，同时增长需求大幅度下降，但是相伴出现了结构性变化；不管是发达国家，还是发展中国家，仍然面临着再工业化，需要更新基础设施，这种变化，使得技术密集型产品出现良好需求态势。

　　此外，公报还提出，要放宽投资准入，加快自由贸易区建设，扩大内陆沿边开放。由此市场人士分析，中央高度关注对东盟国家关系的海上新丝绸之路，对中亚国家的新丝绸之路，因此未来对东盟和中亚地区的贸易可能会扩大。

　　过去我国成立的海关特殊监管区，如保税区、综保区、出口加工区，也属于自由贸易园区。但上海自贸区是原来海关特殊监管区的升级版，通过在政策、管理上更加自由、开放。更重要的是，以准入前国民待遇、负面清单和竞争中立三大准则为基础的上海自贸区，承担着中国在初步具备市场经济特征下，在体制、制度和法律层面上的全面改革试验。

　　显然，对于国情复杂的中国来说，不能寄希望自贸区能解决所有问题，更不可能把改革开放的任务都压在上海自贸区的肩上。从目前的试验方案来看，上海自贸区的使命，主要是三方面：服务业的开放和服务业的规制；货物贸易的便利化；对投资准入管理体制的改革。

　　目前，上海自贸区在服务业准入方面开放了18个部门。更重要的是，原来的外商指导目录是负面清单和正面清单的混合体，现在是负面清单管理。

　　按照正面清单管理的内涵，没有规定可以进入的领域就不能进，而负面清单则是“非禁即入”，背后是政府管理理念的转变，也是对政府管理能力的考验。

　　商务系统人士表示，良好的投资管理体制应该是推进国际投资合作的正能量，而不应该朝后退。他们经常听到企业有抱怨的，在国外设立公司，返回到国内投资的时候，由于投资管理体制和国际不接轨，直接影响企业效率。

　　至于构架更为复杂的金融开放、改革，包括利率改革、人民币可兑换，从央行迟迟未出的自贸区细则来看，显然有所顾虑。

　　自贸区是国家在中央层面扩大开放和深化改革的战略意图，和地方政府加速发展本地经济的远望结合起来的节点。对中央政府来说要思考，从原来的沿海开放到沿边、沿疆开放，走过了一个渐进式开放的过程。到现在可以说形成了全方位开放的格局，但是每个地区的优势不同，开放面对的对象不一样，在全国开放格局中需要承担什么样的责任，需要统筹规划的。

　　放到更宽广的国际背景下，自贸区的很多试点改革，以对接TPP(泛太平洋伙伴协议)为目的，成为中国实行更高级别贸易自由化的试验。目前TPP面向中国的大门已经开始合拢，如果在新的贸易框架内被边缘化，中国又将面临第二次入世的艰难谈判。

　　“公报只是提出改革的关键词，未来要看改革的具体决定，肯定要分门别类地实施，现在只是提纲挈领，把主要的提出来，具体还要看未来执行。”民生证券首席经济学家邱晓华说。在三中全会公报发布后，依照惯例中央还会将《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》全文发布，其中将有更进一步的阐释。

　　全面改革号角已经吹响

　　全面勾勒未来中国改革方略的中共十八届三中全会于12日落下帷幕。会议审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》。会议公报显示，即将铺开的改革将以政治、经济、文化、社会和生态等“五位一体”的立体感，打造中国经济升级版。

　　这次会议规划的立体式改革，能给予各界以期许：一则源自目前改革的力度之强、范围之广、布局之全，是自35年前的十一届三中全会以来所仅有，并类似于十一届三中全会后成立体改委，是次会议决定成立全面深化改革领导小组；一则当前正值全球经济危机阴霾未尽，传统经济增长模式已疲态尽出，如何基于顶层设计，遵循经济社会规律，厘清政府与市场、社会边界，加快推进经济社会治理结构转型已迫在眉睫。

　　目前的综合改革方案带有明确的确信允诺特征。改革本质上是遵循经济社会变迁现状，假借市场和社会自发的内生激励相容机制，探寻公权他律与市场自律的最大公约数，激活经济社会的内生活力，增强制度体系敏感性适应和应对能力的一场系统变革，及吐旧纳新、披荆斩棘地冲破传统观念障碍的制度重塑过程。而《决定》明确维护宪法法律权威，深化行政体制改革，确保依法独立公正行使审判权检察权，健全司法权力运行机制和完善人权司法保障制度等，表明改革应自觉遵守宪法法律权威，遏制忽视甚至无视宪法法律权威的“伪改革”，并向各界清晰宣誓依法行政，把权力规制在制度笼子的决心。

　　同时，《决定》明确经济体制改革是全面深化改革重点，并具有历史意义地强调要使市场在资源配置中起决定性作用，无疑有助于清晰厘定政府与市场边界，推动政府基于社会公平正义的公共服务化转型。当然，要践行市场决定作用的改革允诺，关键应彻底推进土地、能源、利率、人力资源等要素资源的真正市场化，打破国企垄断，推进国企、土地、利汇率、能源、户籍等领域的市场化改革，真正使市场在资源配置中发挥决定作用，使经济社会具可预见性、自发修复性及内生性活力。

　　而要切实有效推进经济体制改革，一则亟须政治、社会、文化等方面的改革配套推进，避免改革因一条腿长、一条腿短而变成跛脚鸭；一则凝聚改革共识，降低改革协调成本，使改革真正变成一场伐毛洗髓式体制、制度清淤工程，需搭建起有效的程序正义平台，励志开门参与式改革，构筑利益协调和补偿机制，使改革由单纯的利益博弈变成利益博弈与观念更新的糅合体，避免因改革而导致群体性身份分裂。因为，把改革变成汇聚不同利益主体的开门参与式平台，探寻不同利益主体基于自利进行合作博弈中的最大公约数，并构建利益受损方的相应补偿机制，才能使改革成为愈合分歧、增进共识和发人奋进的粘合剂，减轻改革阻力。

　　目前以全面综合改革勾勒未来前景，决策层清晰地认识到十一届三中全会的改革开放能奠定中国经济起飞的基础，就得益于各领域改革协调并进，及致力于遏制“被代表”的部门改革，创造条件护航开门参与式合作博弈，使改革增进社会总福利。当前不论是静水流深的利益固化，还是越发严峻的腐败和经济社会中的各种矛盾与冲突等，根因都是政府与市场、社会边界不清，权力对法律和制度的僭越。唯有通过深化政治、文化、社会和行政体制改革，打破权力僭越，营造“自利当博弈，但公器不能私用”的经济社会良序，才能让权力在制度框架下循规蹈矩，让市场和社会成为具有自治自律功能的活物，而非一个用灵魂与魔鬼交易的浮士德式交易场所。

　　当前改革号角已然吹响，中国再度扬帆起航，我们期待《决定》勾勒下的全面综合改革方案，具象化的过程是一个广纳民智的开门参与式过程，是一个依据经济社会规律和法治，清晰分割政府与市场、社会边界的过程，是一个感应经济社会变迁，重塑经济社会良序的过程。