大灾重建的“芦山模式”

　　以地方为主体，有利于因地制宜，及时地发现问题，并迅速合理地纠错

　　文/《瞭望》新闻周刊记者

　　黎大东叶建平丛峰杨迪

　　我们面对一个惨痛却时刻令人警醒的事实——

　　中国是世界上自然灾害最严重的少数国家之一，也是大陆地震发生次数最多的国家。从有人类记录以来，旱涝灾害、山地灾害、海洋灾害每年都有发生。

　　灾难考验中国。2008年，汶川大地震突如其来，但在中央坚强领导下，全国19个省市、十多万建设大军入川援建，创造出世界救灾史上的重建奇迹。

　　然而，近年来不断高发的重大自然灾害风险，也使这种“举国援建”面临严峻考验。玉树地震、舟曲泥石流、芦山地震……我们不得不思考，如何建立更加科学合理的灾后恢复重建体系。

　　芦山地震之后，中央首次将灾后恢复重建的“指挥棒”交给了四川，实行以地方政府为决策、实施和责任主体的“地方负责制”，为我国探索完善重大自然灾害重建体系提供了一次生动实践。

　　如今，重建已近半年，灾区情况怎么样呢？岁末年初，《瞭望》新闻周刊记者走进了芦山灾区。

　　救灾体制完善催生“地方负责制”

　　熙来攘往挂着外省车牌的车辆，操着五湖四海口音的援建大军……这些汶川重建时处处可见的场景，在芦山灾区看不到。

　　当年，汶川地震后，19个省市“一个省市对口援建一个重灾区”，港澳台爱心援手，大量社会捐助纷至沓来，“一方有难，八方支援”的举国援建体制，一举创造出令人震惊的汶川重建“中国速度”。

　　但是，随着玉树地震、舟曲泥石流的接连发生，人们逐渐认识到，未来灾后重建无法全部实现“举国援建”，必须探索新思路、新办法、新机制。

　　一些参与了汶川重建的专家认为，“举国援建”体制充分体现了社会主义制度的优越性，但也存在一些问题，比如攀比与浪费。

　　2013年4月20日，距汶川大地震5周年仅22天之际，多灾多难的巴蜀大地再次遭受7.0级强烈地震的重创，196个生命瞬间即逝，无数房屋楼宇变成“站立的废墟”。

　　在芦山震后最紧张的应急救援阶段，中央果断地将“指挥权”交给四川省。临危受命的四川省迅速建立起省、市、县三级联动的组织指挥体系，扛起了一场与“死神”赛跑的争夺战。事实证明，芦山震后抢险救援，无论是响应速度，还是救援成效，都“刷新”了纪录。

　　从应急救援转入灾后重建，中央进一步明确提出：创新体制机制，重建工作以地方为主体。根据要求，四川省成立了芦山地震灾后恢复重建委员会，负责整个重建工作组织领导，由省委书记王东明、省长魏宏分任正、副主任，下设办公室和7个工作小组。

　　“中央将芦山重建指挥权交给四川，不仅是科学评估灾情后作出的决定，更是为了增强地方应对重大自然灾害的能力，探索重大自然灾害重建向‘地方负责制’转型。”四川大学-香港理工大学灾后重建与管理学院执行院长顾林生说。

　　贴近“地气”的重建新机制

　　2013年10月，重灾区雅安市雨城区北郊乡准备实施7个重建项目，投资总额11亿元。为了节省时间，提高效率，项目一起拿出来“打捆招标”。

　　没想到，项目开标不仅没成功，还引发了一些业主投诉。

　　雅安市纪委书记刘锐说，重建之初，灾区强调“项目总承包”，看上去确实比单个项目招投标节省时间，实际上却人为提高了招投标“门槛”，不仅有违市场公平，更影响了重建进度。

　　“总承包”不成功马上引起了四川省的注意，失误随即被纠正，取消了这项强制性规定。“纠错”过后，一系列重建项目顺利启动，投资27亿元的国道351线，成为当地首个顺利完成招投标后开工的项目。

　　“以地方为主体，有利于因地制宜，能更及时地发现问题，并迅速合理地‘纠错’。”刘锐说，“我们自己马上就能‘拍板’，这在此前重建时是很难做到的。”

　　地方负责制下，四川自己能“拍板”的，还有最重要的资金使用问题。此次重建，中央明确了310亿元的中央财政重建基金交由地方统筹安排，这给了地方强有力的“调配权”。

　　四川很多基层干部经历了汶川和芦山两次灾后重建，他们对允许地方合理调配重建资金最为认可。

　　汶川地震时，中央财政恢复重建基金实行“分类控制”，要层层审批，每一分钱使用指向明确，地方调配难度很大。

　　芦山重建情况就完全不同。比如，考虑到重灾区各县原本就地处经济欠发达地区，底子薄、财力弱，配套资金跟不上。省上及时调整了重灾县公共服务重建项目投资中的财政补贴占比，从汶川地震时的44%一下子提升到80%。

　　在加速推进重建工作的同时，芦山灾区还着重强化了质量监督。震后，四川省、雅安市两级督查人员随时都在灾区明查暗访。

　　记者在芦山灾区看到，在新的重建体制指挥下，重建工作正有序推进。据统计，截至2013年12月27日，城镇住房开工逾四成，农房重建开工近七成，公共基础设施等项目开工564个，占规划的25.1%。

　　当然，“地方负责制”也有让“地方”苦恼的地方。雅安市委副书记、副市长兰开驰，曾经在汶川地震极重灾区绵竹市工作。与汶川重建相比，现在最让他挠头的是：专业技术人员不足。

　　“高水平重建，首先要有高水平技术人才。”兰开驰说，“汶川重建时聚集了全国各地的顶尖人才，可如今芦山灾区技术人才捉襟见肘。省内各城市虽然有所支持，但远远不够。”

　　“也许，发现并解决‘地方负责制’出现的新难题，是我们为探索重建转型所肩负的又一个历史使命吧。”兰开驰说。

　　快慢之间的“重建哲学”

　　芦山灾后重建设定的时间表是：三年基本完成灾后恢复重建。

　　震后，曾有人到芦山灾区走访，见不到车水马龙、轰轰烈烈的建设场面，甚至感觉有些“冷清”，开始担心重建速度是不是有点慢。

　　然而，记者调查后却发现，正是冷静地把握重建进度，有急有缓，轻重平衡，才更彰显出四川芦山灾后重建的理性与成熟。

　　震后，四川省主动“放缓”了重建速度。省长魏宏说：“不过分强调速度，而注重统筹规划，要把基础工作做扎实。”

　　“扎实”首先体现在规划。在灾区，大到全面指导重建的11个专项规划，小到灾区一个村的重建蓝图，都经过了专家无数次的反复论证和修改。

　　雨城区中里镇地势平坦，红色旅游资源丰富。震后，台湾规划大师夏铸九专门来到中里镇，为其量身打造旅游小镇。

　　许多村民第一次看到规划图时非常激动，纷纷表示同意。但静下心来，发现了问题：全木制结构造价是不是太高了？户与户之间怎么没有防火墙？木柱子放在地上会不会腐坏……

　　于是，规划设计团队不断与村民召开“坝坝会”，一而再、再而三地征求意见，修改和调整方案。

　　“规划得尊重民意，宁可慢一点，也要考虑周全，这是雷打不动的原则。”绵阳市对口援建指挥部指挥长刘强说。

　　为避免“二次”受灾，规划特别注重选址安全。在重灾区宝兴县，县城入口处滑坡体下方的房屋将被拆除，以腾出泄洪通道；危险的两河口街等多个地区被划为了“禁建区”。在半山坡的集中安置点，还配套了地灾防护工程，山上拉起防护网，山边筑起了护坡……

　　重建中，许多灾区群众也理性地把握着重建速度。为错开重建之初建材供应紧张的高峰期，仅雨城区就有600多户外地务工的受灾户，“明智”地选择了春节后再回乡修房。

　　更重要的是，芦山重建既有“放缓”也有“提速”。民生难点和“短板”问题得到优先解决。

　　2014年1月1日，元旦节。震中芦山县龙门乡隆兴村，年纪最大的五保户黄莲珍新年的第一顿午饭，是和新邻居们围坐一桌，庆祝喜迁新居。

　　新房由政府出资兴建，面积约60平方米。住户都是村里的五保户，孤寡老人或残疾人。这些生活最困难的一群人，却不花一分钱，最早“拎包入住”了重建的新房。

　　和黄莲珍一样，芦山灾区600多名特殊困难群众都被纳入了福利院或新村聚居点，优先解决了住房问题。

　　记者采访发现，地方负责制一个重要优势，是地方对重建进程“心里有底”，可以未雨绸缪，早做部署，防止可能出现的问题。

　　重建全面开始前，四川省就先行启动了建材价格调控机制，一方面给予生产企业电价补贴，另一方面大量从周边市(州)调运建材，并在通往雅安的几条高速公路开设了“绿色通道”。

　　目前，芦山灾区建材价格平稳，红砖每匹大多在4～5角，最偏远地区也仅6角多。相比之下，汶川震后，红砖等建材价格“飞涨”，偏远地区红砖价格一度从震前的每匹2角多涨至1.1元。

　　主体意识激发自力更生“正能量”

　　地方负责制，以地方为主体。这在增强地方自主权的同时，也给四川省各级党员干部和广大灾区群众压上了沉甸甸的责任。

　　重建成不成功，担子就在9000万四川人民肩上。

　　震后，四川省委书记王东明、省长魏宏组织召开了数十次专题研究会，多次到灾区一线指导工作，作出重要批示30多次。

　　重建的关键时期，四川省委还及时调整了雅安市委班子，把一批灾后重建和社会管理经验丰富的同志调任到灾区工作。

　　在灾区一线，基层党员干部更是保持着“5+2”、“白加黑”的工作干劲，成为灾后重建的“脊梁”，百姓的“主心骨”。

　　早在震后第8天，中里镇党委书记王加林就被查出急性胰腺炎，但他仍坚持带病救灾，忙完后再一个人悄悄到医院输液。直到两个月后，他被最终确诊为急性白血病，于2013年11月7日因抢救无效去世。

　　去世前，王加林给家人留下两个遗愿：一是丧事一切从简，不收一分钱礼金；二是希望把他的骨灰埋在他工作过的灾区。

　　妻子彭志莲哭着说：“他就是放不下心。住院后，每天还要打电话，有时一打就是几个小时。”

　　芦山县清仁乡大同村党支部书记袁超，身患食道癌。记者见到他时，他正在村民家中指导改造简单过渡房，这里加张塑料薄膜，那里安块纸板。

　　记者在灾区采访雅安市委书记叶壮时，已是深夜11点过。当时，他刚刚主持完灾区产业振兴的工作会。

　　“有手有脚有条命，天大困难能战胜。”作为重建的主人，广大灾区群众自力更生、重建美好家园的“正能量”空前迸发。

　　一些乡村创造性地“发明”了由群众代表组成的“业主委员会”，从选房址到谈价格，从管资金到监质量，从集建议到理纠纷……全部自已“当家作主”。

　　老工匠李可鑫，被选为隆兴村小坎卡组业主委员会组长。每天一大早，他要做的第一件事，就是拿着红外线测距仪仔细地测量墙体是否垂直，圈梁有没有偷工减料。

　　“各村的业委会里，像我这样‘懂行’的人很多。大家宁可少出去挣点钱，也要把新房子盖好。”李可鑫说，我们的新家在这里，希望也在这里。□

　　重建“业委会”：让群众说了算！

　　重建成不成功，要看群众满不满意；出现矛盾纠纷，也靠群众解决

　　文/《瞭望》新闻周刊记者董小红

　　芦山灾后重建中，一些乡村“发明”了由群众代表组成的“业主委员会”，从选房址到谈价格，从管资金到监质量，从集建议到理纠纷……群众自己“当家作主”，很快在灾区遍地开花。

　　“与其政府大包大揽，

　　不如让百姓说了算”

　　2013年12月14日，记者来到芦山县芦阳镇黎明新村聚居点建设现场，远远就看到一栋栋别墅般的小洋楼已具雏形，新颖、漂亮。

　　在“4·20”芦山强烈地震中，黎明村损失惨重，全村120户房屋倒塌，500多户房屋受损严重。

　　震后两个月，黎明新村聚居点建设开工，计划安置128户农户，是全省地震农村灾后恢复重建第一个开工建设的项目。

　　“这么快动工，得益于业主委员会的建立。”芦阳镇党委副书记彭德华说。

　　灾后重建工作启动后，房屋倒塌的村民都希望能快点重建房屋，但当时人工涨价、建材缺乏。有什么办法能又快又好地把房子建起来呢？彭德华告诉记者，考虑到黎明村的地理位置和将来产业发展，村上决定采取统规联建的方式。“政府统一规划建设新村聚居点，负责投入资金建设公共基础服务设施，村民以后还可以互相照应，何乐而不为？”

　　但是，房屋建成什么样？新房内外如何布局？一系列问题接踵而来。乡镇干部反复商量，都没有好的方案。

　　这时，有人提出，“与其政府大包大揽，不如让百姓自己说了算！”在会上，乡镇干部们认为应该建立业主委员会，让群众自己作主。

　　很快，村里组织全体联建农户选举了13位业主代表，灾区新村建设第一个业主委员会应运而生。

　　“建立业主委员会，从户型选择、质量监督、资金监管……都由业主们商量决定，调动起了大家的积极性，聚居点的建设很快动起来。”黎明新村业主委员会副主任齐学军说。

　　一切棘手问题都迎刃而解

　　一大早，隆兴村小坎卡组业主委员会组长李可鑫就戴上安全帽，匆匆到工地上转悠，这是他每天的必修课——监督房屋建设进度和质量。

　　隆兴村村委会聚居点计划安置农户60户，包括骆家坝组和小坎卡组的村民。为了推进新村聚居点的建设，他们也开始借鉴黎明新村的经验，10月中旬，村组干部多次召开户长会，由联建农户推选成立了各村组业主委员会。

　　业主委员会成立了，但协调各方意见还是一件很棘手的事儿。“众口难调，业主们对户型价格的想法都不一样。”隆兴村党支部书记施学兵坦言，委员们要先把业主们的各种意见收集起来，与施工方洽谈，再开现场协调会，三方进行当面沟通。从材料、质量到价格，反复谈判。

　　“有时候一个问题从傍晚争论到半夜，第二天又接着谈。”李可鑫回忆说，其中，价格问题是村民与施工方争论的焦点。经过几次反复谈判，施工方作出让步，最终以850元一平方米的价格成交。

　　“业主委员会功能逐渐完善，专门设立了质量监督组和资金管理组，对聚居点建设中的各个环节进行把关。”李可鑫说。今年56岁的他，长期在外地建筑工地打工，在村里颇有威望，被推选为小坎卡组业主委员会的组长。

　　11月中旬，他和骆家坝组业主委员会组长骆云富发现新拉来的一车砖质量有问题，及时向村里和施工单位反映，查出是供货方的疏忽，立即重新调换了一批砖。

　　“我的新家也在这里，我了解大家对新家的期望，肯定会把房屋的质量监督好，不能有一点马虎。”李可鑫说。

　　遍地开花的重建“大管家”

　　如今，业主委员会已在芦山灾区遍地开花。在业主委员会的“监督”下，一幢幢新房矗立起来，灾区新村建设如火如荼。

　　“大家一起开会商量，把问题都理顺了，建房的速度就快起来了。”齐学军说，目前，黎明新村规划建设的128套房屋已经有50余套封顶，部分村民搬新家过新年的愿望即将实现。

　　“业主委员会就像‘大管家’，不仅管重建进度，还要管村民之间的纠纷。”黎明新村业主委员会主任任俊德说，村民对选房各有要求，有的想要靠近公路的，有的想要中间一点的，在选房时可能发生争吵。通过业主委员会商讨后，大家达成协议，房子建好后，采取“抓阄”的方式，谁都没有意见。

　　在住房重建中，产业发展规划也提上了业主委员会的议事日程。黎明新村征求大家意见，特地拿出80亩土地用于农业产业发展，未来将建成以珍稀树种、花卉等为主题的生态旅游观光农业。

　　“新村重建就是要群众广泛参与，建设大家满意的新村。业主委员会尊重民意，充分发挥了灾区群众重建主体作用，体现了灾后重建民生优先的理念。”彭德华说。□

　　芦山暖冬：不漏一户，不漏一人

　　文/《瞭望》新闻周刊记者杨迪冯昌勇

　　2013年冬至前后，芦山地震重灾区宝兴县的阴雨天气明显增多，气温骤降，寒意逼人。

　　在灵关镇赵家坝安置点，安置点党支部书记姜宪云忙着指挥卸运一批吊顶扣板。这些由政府统一采购的扣板，将免费发放给安置点的138户老百姓。安装后，不仅更美观，还更保暖。

　　70岁的退休职工吕凤贵正等着扣板的到来。吕大爷一家13口人，分住在相邻的四间安置房内。全家人花了两天时间，把四间房全部钉上了木梁，做好了安装吊顶的一切准备工作。

　　“家里有劳动力的，我们鼓励他们自己装，政府计发工钱；家里没劳动力的，我们统一安排工人安装。”姜宪云说，宝兴的冬天潮湿阴冷，除了政府发放一些物资外，还鼓励群众通过简单实用的手段让安置房更暖和，比如将地面垫高15公分、在屋外再添一层木板等，又快又省又防风。

　　芦山地震使雅安市8个县区、120万余群众受灾，需安置的受灾群众达21万多户、71万余人。入冬以来，近1.2万户的过渡安置房需进行保暖、防寒改造。确保灾区群众温暖度过震后首个冬天，成为重中之重。

　　特困户过冬问题得到了优先保障。雅安市民政局副局长熊超告诉记者，灾区各县在“暖冬行动”中对特困户、五保户等对象优先发放过冬物资，还对无能力建房的灾区群众给予建房帮扶。

　　2013年底，震中芦山县龙门乡隆兴村的5户五保户乔迁新居。他们都是孤寡老人或残疾人，年纪最大的已经87岁，本是全村生活最困难的一群人，却最早住进了重建的新房。

　　“不漏一户、不漏一人，坚决做到芦山全民暖冬。”熊超说，地方政府坚持对救灾物资应发尽发，对需要救助的群众应救尽救。

　　截至2013年12月上旬，雅安市已下发冬春自然灾害生活补助资金1395万元，向困难群众发放棉被2.96万床、棉大衣4179件、棉衣裤1.02万套、毛毯4304床、电热毯2178床、粮食147吨，困难和急需人群实现基本覆盖。

　　此外，雅安市还组织力量对所有农村家庭拉网式排查，为每一户困难群众建立档案，重点关注留守老人和儿童，工作人员定期上门走访，及时解决问题。

　　温暖过冬，吃穿不愁，受灾群众的更多心思放到了农房重建和生计恢复上。岁末年初的芦山灾区，记者强烈地感受到，虽然少了一些张灯结彩、欢歌笑语的喜庆气息，却多了几分百废待兴、时不我待的忙碌劲儿。

　　根据灾后重建规划，灾区的农房重建有望在2014年底基本完成。下一个冬天，灾区群众将在温暖的永久性住房中度过，再无寒冬之忧。□