公共服务购销力：政府能力的新增长点

　　作者：竺乾威 李瑞昌

　　【核心提示】 所谓公共服务的“购销力”就是购买和销售(或营销)的能力。即公共部门精于从其他组织购买便宜、优质的公共服务，并善于向公众推销由其他组织传递的专业、低廉的公共服务。

　　吸纳民间资本、引导民间力量进入公共服务供给是世界各国公共服务改革的重要方向，也是我国公共服务体系建设的重要内容。吸纳民间资本、引导民间力量的难处不在于是否有活跃的民间组织或丰富的民间资本，而在于政府购销公共服务项目的能力，简称为购销力。

　　购销力不同于采购能力

　　所谓公共服务的“购销力”就是购买和销售(或营销)的能力。即公共部门精于从其他组织购买便宜、优质的公共服务，并善于向公众推销由其他组织传递的专业、低廉的公共服务。

　　对于政府而言，购买能力是一项新型的能力，并不完全等同于采购能力。采购某些物品或者购买一些咨询性智力产品往往是一次性完成，而且政府是其最终绩效的评价者。而购买公共服务往往是连续性的、多次交易和监控过程，最终由公共服务的使用者(主要是公民)和第三方来进行评价。

　　营销能力是实现购买公共服务的目的的最佳实践。营销是购买的后续必要环节。一般而言，购买的公共服务因由一些小型组织来直接提供，比较适合个性化或体验型的公共服务需求；而大规模、普遍性的公共服务更适合由政府等公共部门来提供。因此，购买的公共服务必须要向有需求的人群或机构进行有效营销，使之愿意接受这类有偿或无偿的公共服务，并且愿意配合公共部门对公共服务提供者进行服务质量的评价和相关的监控活动。

　　传统公共服务供销是被动式、以产促销的方式，而现代公共服务供销是主动式、以销促产的方式。公共服务供销的两种模式各有利弊、自有千秋。一个成功的购买公共服务应该是将两者结合起来，一方面在购买之前要甄别公众需求，确定购买公共服务的类型、数量和提供方式；另一方面在购买后要有良好的推销或激励方案，促使使用者接受购买的公共服务。

　　购买公共服务对政府能力提出新要求

　　21世纪欧洲各国政府都开始关注公共部门的能力管理，其根本原因在于政府运行机制发生了相当大的变化。合同、心理契约和公共价值等新的理念和工具成为政府实施公共政策的新方式。这些新方式是传统公共管理不具备、现在公共部门不熟悉的手段，也是各国公共部门能力的短板。

　　在公共服务供给过程中，政府一方面扮演直接供应者的角色，另一方面用购买方式让其他组织代表政府“间接”从事服务传递工作。在这种供应者与传递者分离的模式下，公务人员不仅要拥有直接传递服务的经验，而且还必须很快地适应间接管理的要求。购买公共服务是政府间接的项目管理能力。从事间接项目管理时需要特别注意以下五种技能：目标制定、协商、沟通、财务管理以及牵线搭桥的能力。这五种技能需要公职人员有良好的财务知识和商业知识。如果说，财务知识和商业知识是市场经济条件下可选择的知识增量；那么，在服务提供市场化和企业化的情况下，则是必备的知识存量。这意味着从事与购买公共服务相关的所有公职人员需要提高采购技能，更好地了解需要购买什么，如何做计划以及与市场接触，以取得最多的选择和创新；如何聪明地购买和签约；如何管理物品和服务的提供，以满足政府的目标，使提供的服务物有所值。

　　在尊重企业、民间力量自主权的基础上，广泛吸纳社会各种力量参与公共服务供给，政府需要运用激励机制，牢固公私伙伴关系，聪明地从事政府采购，进行绩效测量，利用现金流跟踪管理，起草合同文本，进行财务和绩效审计以及监管公共服务。由于政府等公共部门长期依靠行政审批等管制措施处理公共事务，并未有足够的协调各方、统筹各类关系的经验，甚至一些公务人员仍缺乏平等地与非公务人员之间对话和协商处理相关事务的态度，从而造成公私合作中信任结构未发生变化，以权谋私和腐败现象可能随着购买公共服务而恶化。

　　重塑公务人员能力框架

　　从一定意义而言，购买公共服务是一种管理和服务方式变革，要求公务人员必须增添一些新的能力，如讨价还价的谈判能力、制定合同的能力、防范合同风险能力、监控合同实施能力等；要求政府要变成精明的买家、风险管理专家和服务质量评估行家等。

　　能力框架不仅是各种能力的列表，也是表达、评估和测量能力的工具。国务院关于政府购买公共服务的文件强调政府购买公共服务中政府的能力结构和操作程序；但是，并未将提升公务人员的能力置于优化公共服务供给的日程之中。因此，面对市场在资源配置中决定性作用的凸显，党和政府有必要根据新的形势构建中国公务员能力新框架。

　　具体而言，可以考虑按照高、中、初三级，分成六大模块组织以增强购销力为基点的核心能力的培训。包括：(1)政治鉴别与意识形态辨别的知识模块；(2)引领和适应组织变革的知识模块；(3)领导与联盟能力的知识模块；(4)信息与传播技术的技能模块；(5)商业与财务管理的技能模块；(6)行政法律与民事法律运用的技能模块。通过六大模块培训，培养自信、精力充沛、追求卓越激情、有效沟通能力和明智地使用权力的能力以及继续学习能力的公务人员。并根据地方在摸索公共服务体制、机制和法制建设过程中发现的公务人员能力新要求，选择适当时候修改2003年版的《国家公务员通用能力标准框架(试行)》条例或重新出台《国家公务员通用能力标准框架》。

　　(本文系国家社科基金重大项目“‘十二五’时期八大综合配套改革试验区公共服务体制机制创新研究”(10zd&009)成果之一)

　　(作者单位：复旦大学国际关系与公共管理学院)