政协委员建议建立划拨工业用地退出制度

　　胥会云

　　上海市建设用地规模接近极限，“增效”和“减量”成为其土地管理的两大主题，以努力实现规划建设用地总规模“零增长”目标。

　　全国政协委员、同济大学建筑与城市规划学院城乡规划系主任唐子来在全国两会上提交相关提案建议称，必须寻找划拨工业用地“退出”的制度路径，有条件地允许国有企业所占用的划拨工业用地转变成为出让用地，并进行经营性开发。

　　工业用地无疑将成为上海土地管理增效和减量的一个重要突破口。唐子来表示，三大城市群地区正在经历从工业化到后工业化的转型，大量工业用地面临再开发的机遇。以上海为例，2010年的城镇工业用地为629.1平方公里，占城镇建设用地总量的27.7%。

　　但是，因为城镇工业用地中的相当部分是划拨用地，尽管区位条件的急剧变化为这些土地提供了再开发的机遇，但如何“退出”仍面临着相应的制度困境。

　　建设用地规模“天花板”

　　近日，上海市发布了《关于进一步提高本市土地节约集约利用水平的若干意见》(下称《意见》)。《意见》也提出，要研究制定存量工业用地结构转型专项规划，明确存量工业用地转型的区域、规模、结构和功能布局。按照“提质增效、分类处置”的原则，允许采取升级改造、结构调整、用途调整等多种形式进行二次开发。

　　当前上海市建设用地规模接近极限，土地供需矛盾突出，并存在建设用地布局分散、结构不合理、用地效率不高等问题。

　　上海市规划和国土资源管理局局长庄少勤曾撰文指出，在用地总量上，上海全市现状建设用地已接近国务院批准的《上海市土地利用总体规划》2020年的规划目标，若按照以往的新增建设用地增长速度，将提前突破建设用地的“天花板”。

　　新华社的报道称，在2013年的基础上，上海全市到2020年的新增建设用地总量应控制在150平方公里以内。上海此前设定的2020年建设用地规模目标为3226平方公里，接近全市陆域面积的48%。

　　因此，《意见》提出，严控建设用地规模，到2020年上海建设用地总规模控制在规划范围目标内，并适度留出发展空间。此外，对新增建设用地实行“稳中有降、逐年递减”。同时有序推进存量建设用地优化利用。

　　庄少勤在上述文章中称，从上海土地利用的大结构看，城乡建设用地占比已接近全市土地总面积的一半，高于大伦敦、大巴黎和东京圈等国际大都市的比例；从建设用地内部的小结构看，上海工业用地规模占比明显高于巴黎、东京等国际城市，而公共绿地规模占比仅为发达国家城市平均水平的1/3左右。

　　基于划拨用地没有使用期限的产权安排，唐子来表示，“在何种条件下可以变更用途”和“当政府收回土地时补偿多少才是适当的”成为各方利益博弈的焦点。

　　寻找划拨工业用地

　　“退出”制度路径

　　目前我国划拨工业用地更新可以分为两种类型：正式更新和非正式更新。

　　所谓的正式更新，是指政府的土地储备部门与地块业主达成共识，在支付补偿金后收回土地使用权，然后通过招拍挂牌的方式，重新出让国有土地使用权。非正式更新则是指保留划拨工业用地权属，在相关政策的许可范围内地块业主可以变更用途和进行相应的改建，但不得改变建筑结构和增加建筑面积，否则就会被规划管理部门界定为重建。

　　划拨工业用地正式更新不仅变更用途而且进行重建，无疑是土地利用效率最高的更新方式，但唐子来在上海市虹口区的调查也发现，相对于非正式更新，正式更新所占比例很小，而且绝大部分都是政府为了道路和基础设施建设而必须征收土地。

　　唐子来表示，划拨工业用地在一定程度上是“模糊产权”，在难以收归政府的情况下，如果不把一部分权利让渡给既得利益者，就会导致这些用地长期处于低效利用状态。因此，必须寻找划拨工业用地“退出”的制度路径，有条件地允许国有企业所占用的划拨工业用地转变成为出让用地，并进行经营性开发。

　　所谓“有条件”，唐子来说，至少包含三个方面：其一，必须补交合理的土地出让金，而不是象征性的土地出让金；其二，转变为出让用地后的经营性开发不得包含商品住宅，应当是促进经济发展和创造就业岗位的土地用途；其三，转变为出让用地后的再开发必须符合经过法定程序批准的控制性详细规划。

　　“提高城镇建设用地利用效率，不仅需要编制城镇用地规划方案，还必须寻找实现这一方案的制度路径，否则规划只能是‘墙上挂挂’。”唐子来说。

　　《意见》也指出，要研究制定低效工业用地认定标准和定期更新机制。与此同时，为提高土地市场周转效率，实行新增工业用地出让弹性年期制，一般工业项目用地出让年期为20年，出让年限届满后，对项目综合效益和合同履约等情况进行评估，采取有偿协议方式，续期或收回土地使用权。对用地有特殊要求的市重点产业项目，经有关部门批准后，出让年期可为20～50年。