成都新局

　　治理现代化的城市实验

　　继十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”之后，2月17日，习近平总书记在中央党校再次向来自全国省部级主要领导干部系统阐述“国家治理体系和治理能力现代化”这一现代政治的核心理念。

　　全国两会前夕，习近平的重要阐释不仅为两会预热，也为新一轮全面深化改革进行指引。习近平说，中国国家治理体系需要改进和完善，但怎么改、怎么完善，“我们要有主张、有定力”。

　　在政情观察者看来，治理体系和治理能力两个“现代化”的提出，意味着中共执政理念由“管治到管理再到治理”的清晰转型。对地方的主要施政者，中共高层更看重具体落实和执政智慧。如习近平强调，制定出一个好文件，只是万里长征走完了第一步，关键还在于落实文件。“要防止一知半解、断章取义、生搬硬套”。

　　地方治理作为国家治理的重要组成部分，治理体系是否科学完备、治理能力高低好坏，直接影响着国家治理体系效能的发挥和治理能力的提升。从这一维度上看，制度体系属于顶层设计，而执行能力重在地方。

　　实现治理现代化除了顶层设计，还需要抓好地方创新探索。寻求“国家治理现代化”在地方实践上的落实，或将成为2014年中国地方政府新一轮改革的热点。

　　在中国的政治经济版图里，成都向来是改革热点地区之一。自2011年实施“五大兴市战略”以来，成都经济总量及活力均快速增长，全市地区生产总值、规模以上工业增加值、社会消费品零售总额以及出口总额等主要经济指标，在全国副省级城市中都名列前茅。

　　突出问题导向，坚持“问题倒逼改革”的逻辑，是成都决策层创新谋划成都发展的鲜明特点，也成了成都市城市治理思维转变的端始。

　　十八届三中全会提出，改革的核心是要进一步处理好政府和市场关系，对于地方政府来说，这也恰恰是一对最难平衡的关系哲学。成都试图将这一关系处理渗透在经济运动的每一个环节中，而政府作为着力点在于，如何推动市场在资源配置中更好起作用，这体现在“五大兴市战略”的决策及实施中，也体现在一个西部中心城市向外向型和国际化城市转型的努力上。

　　全面改革的成都考量

　　这座贴有“国际化、现代化”发展标签的中国内陆开放城市，不仅成为中国西部发展的风向标，更在城市发展理念上进行着新的探索

　　本刊记者/席志刚 (发自成都)

　　2014年，被称为中国全面深化改革“元年”，恰好也是成都“五大兴市战略”实施关键年。

　　2月24日至25日，全国两会召开前夕，中共成都市委举行十二届三次全会，在明确了深入实施“改革创新、转型升级”总体战略之后，首先将此前提出的“五大兴市战略”进行了“提升”。

　　全会明确，为顺应中央和省委最新要求、发展形势最新变化以及群众最新期待，市委决定对“五大兴市战略”进行完善和提升，把“产业倍增”战略完善为“产业升级”战略，把“三圈一体”战略调整为“统筹城乡”战略，并对“五大兴市战略”的内涵进行丰富充实。

　　此前2011年底，中共成都市委十一届九次全会上，成都将“交通先行”“产业倍增”“立城优城”“三圈一体”“全域开放”列为“五大兴市战略”，以打造“西部经济核心增长极”。

　　最新的调整透露出成都全面深化改革的明确信号，继2013年成为全国首个整体实现县域义务教育基本均衡发展的副省级城市和国家首批智慧城市试点示范城市后，成都有了新盘算。成都有意在接下来的全面深化改革领域发挥“成都优势”，打破“西部宿命”论。

　　构建新坐标系

　　“据成都市统计局最新数据显示，2013年成都实现地区生产总值(GDP)9108.9亿元，比上年增长10.2%。工业生产实现较快增长，完成规模以上增加值2917.6亿元，增长13.4%，在副省级城市居第二位。

　　这是全国为数不多的增长达2位数的副省级城市。在全球经济形势复杂严峻，中国宏观经济下行压力较大背景下，成都获此成绩，着实不易。

　　但成都对自己的GDP增长格外低调，他们更希望探寻经济成功的密码。“五大兴市战略可谓功不可没。”成都市委全面深化改革领导小组办公室常务副主任徐刚告诉《中国新闻周刊》，“五大兴市战略”对成都而言，颇为及时，是成都逆势成长的动力源。

　　不仅如此，自实施“五大兴市战略”以来，成都各项经济指标在全国副省级城市中进一步凸显出领先发展的势头。

　　“五大兴市战略”形成的时间是2011年底，成都市召开了市委十一届九次全会。彼时，全球经济结构深刻变动，中国经济亦在寻求突围，东部城市率先发展，全国各大城市竞相发展。成都承担着国家西部发展战略的重任。新形势下“建设什么样的成都”“怎样建设成都”，成为摆在成都市决策层面前的重大课题。

　　在中国的经济版图上，随着十八大带来的发展格局新变化，以及近年来西部重点城市经济的迅猛增长，成都的经济地位越来越受到关注。

　　在新的发展格局下，成都需要定位新的坐标系。中共成都市委书记黄新初当时刚刚履新，他没有急于对成都的发展提出意见，而是在上任的第三天主持召开了“新形势下的成都市情再认识”课题调研任务安排专题会。

　　“他要求比较明确，少说成就，多谈问题，重要的是要提供对策。”成都市社科院副院长阎星坦言，意图很明确，就是全面摸清成都经济社会发展的基本面，发现短板，寻找破局之策。

　　“成都在西部有传统优势，难免沾沾自喜，固步自封。”阎星说，黄新初试图用问题导向把沉湎于成都成就中的各级官员唤醒。要给大家“泼一盆凉水”，好让大家冷静下来。

　　很快，市情再认识的12个调研课题汇总。尽管在上一轮西部大开发战略实施期间取得了不俗的成绩，但在后金融危机时代全球经济陷入低迷的大背景下，“成都需要新定位”的共识得到了统一。

　　“认识统一方能为战略决策提供有力支撑和执行保障。”徐刚告诉《中国新闻周刊》，市情再认识调研活动意在打破原有思维定势，在固有优势中发现不足，并找到突破发展瓶颈的路径。

　　随后，成都确立了以“具有全球比较优势、全国速度优势、西部高端优势的西部经济核心增长极”为未来成都的发展定位。

　　显然，把成都打造成西部经济核心增长极与成都实现现代化和充分国际化，构成了新形势下成都定位的立体坐标系。

　　徐刚认为，倘若以最终实现现代化和充分国际化构成的新坐标系解答要建设什么样的成都，那么这次经过完善和提升后的“交通先行”“产业升级”“立城优城”“统筹城乡”“全域开放”“五大兴市战略”则回答了如何建设这样的成都。

　　不过，发挥比较优势并非易事，“五大兴市战略”的次序怎么摆放、力度怎么拿捏，诸多问题考验着成都的决策者和执行者。

　　交通先行的逻辑

　　在观察者看来，成都“交通先行”之所以被置于“五大兴市战略”之首，从宏观层面讲是为构建西部经济核心增长极的传输系统，同时也是现代化和国际化的重要标志，因其重要，所以担纲。

　　不过，需要说明的是，交通有大小之别。此“交通”是大概念，是传统“交通”和通信、水、电、油、燃气等生产生活要素流通所构成“交通”的复合表述。

　　在成都的构想中，交通战略亦有内外之分，对外的省际交通将把成都建设成全国第四大航空枢纽、第五大铁路枢纽、西部高速公路枢纽；对内的市域交通则以轨道和快速路构成的交通网为主；而国际交通则以航空和铁路为主。

　　交通是城市发展的命脉，又是投资环境的领先指标，要形成高密度的经济联系，必须先建立高密度的交通联系。

　　阎星按照逻辑关联的理解是，交通(通信等)基础设施不完善，参与高端产业转移困难重重，“产业升级”无从谈起；“立城优城”亦受制约，城市化进程必然遇阻；城市发展的圈层是有了，但难以形成融合；此外，物流、客流不畅，“全域开放”的调门再高，吸纳的资源亦有限。

　　“交通被置于优先发展地位，其他四项战略亦在跟进。四项战略发力，交通自然有更大的发展。”成都市交委主任胡庆汉认为，这也是“交通先行”战略的逆向逻辑。

　　“只有在西部经济核心增长极和成都现代化、国际化的新坐标系下来理解‘五大兴市战略’，才会发现其中的意义所在。”阎星表示，单纯从市域经济和区域经济发展的角度看，格局就显得小了。

　　《中国新闻周刊》从成都市交委了解到，市委经济工作会议确定，交通规划可适度超前，目前，新机场已报批，区(市)县轨道交通已做好规划。这意味着“交通先行”战略已做好匹配现代化、国际化的准备。

　　在市交委提供的资料中，成都在交通建设方面雄心勃勃。按照正在报国务院审批的新一轮成都轨道交通建设规划，到2020年将完成291公里的“基本网”。其中，2015年基本建成150公里，初步形成城市轨道交通“骨干网”。此外，今后全市轨道交通会有轻轨，甚至会发展一些短距离的有轨电车，最终形成全域轨道交通。

　　如此大的投入，钱从哪里来？在国家限制地方政府过度增加负债的政策环境下，资金似乎成了大问题。但胡庆汉表示，将从结构上改变交通的投入来源，用多种方式创新投融资渠道。

　　首先要挖掘既有的资金渠道，利用好既有的交通资源。比如推动轨道交通基金正式运作起来。同时还要盘活现有的高速公路资产，并采用多种金融工具筹集交通建设资金，灵活采用BT、BOT等方式筹集资金。

　　“未来成都的交通图景是形成领先西部、通达全国、联接世界的交通优势。”徐刚认为，眼下最重要的是打造西部重要交通枢纽，并做好市域交通路网的建设。

　　改革的“智慧”

　　从统筹城乡综改试验区到智慧城市，再到西部经济核心增长极，每一项的成都探索背后，都折射着决策层的思考与努力。

　　随着城镇化水平的不断提高，城市中不断涌现新情况、新问题，考验着城市管理者的决策水平和应对能力。这意味着成都结合本区域比较优势，在深化市场化改革，降低制度运行成本的同时，还需处理好政府、社会与市场三者之间的关系。

　　“五大兴市战略”中“立城优城”战略关系到成都发展和民生，“天府新区”与“北城改造”工程构成的“立”与“优”同时出现，对规划和治理能力提出了更高的要求。

　　“天府新区”建设事关“西部经济核心增长极”战略目标的实现，四川省委极为关心，成都也丝毫不敢怠慢。而“北改”工程的复杂程度超乎想象，两者都是牵一发而动全身的难题，延用传统强制性大拆大建显然无法解决，出路只有一个，即在方法上求变。

　　“天府新区”的规划建设更多的是对行政管理体制、财税、投融资体制以及户籍、土地制度等提出要求，成都依次进行了配套改革，充分发挥市场配置资源的基础性作用，破解了难题。

　　“北改”工程则对政府执政能力发出了挑战。面对错综复杂的产权关系，诉求不一的城市居民利益，“北改办”一时陷入困境。

　　“统筹城乡时‘村民议事会’的村民自治经验能否复制到‘北改’项目中，心里都没底。”徐刚认为，工作总要推进，“北改”不仅是成都最大的惠民工程，还是预留未来发展空间破解空间资源桎梏之举。

　　于是，类似于“村民议事会”的“居民自改委员会”创新性地应用到了曹家巷拆迁中。“北改办”维稳组的陈太荣坦言，刚开始也是小心翼翼，担心会出问题，后来发现效果好于预期，至今没出现一起恶性涉访涉诉事件。

　　与社会面强调服务型政府治理模式不同，经济面则更强调推动市场在资源配置中的作用，这在“三圈一体”战略的实施中得到了集中体现。

　　“根据每个圈层的优势规划好产业主体后，我们并没有过多干预每个圈层中的区县必须做什么，产业和资本流动交给了市场。”成都市发改委体改处处长王旭表示，市场在产业链融合方面的作用非常明显，相邻圈层自发结对子做配套，根本不需要政府去推动。

　　2013年，成都致力于创造新的城市管理模式，破解“城乡二元结构”与“城市二元结构”难题采用的是问需于民、问计于民、问效于民。

　　此外，着眼于“治理转型”，坚持用民主和法治方式处理社会矛盾、理顺社会关系、规范社会架构，扩大公民有序参与城市治理。

　　成都市规范化服务型政府办公室提供的资料显示，截至2013年12月，成都多次大规模调整、清理或取消行政审批事项，行政许可项目减幅达91%；非行政许可审批项目减幅达81%，成为全国同类大城市中保留行政审批数量最少的城市之一。

　　与此同时，一站式政务大厅、网上审批、微博问政、“企业服务数据库”和“居民服务数据库”“移动政务大厅”等创新型政务服务模式亦得到认可。

　　2013年9月，运行10年的“英特尔办”正式撤销。这个当年专门为一个企业设立的专门办事机构的消失，意味着成都的投资环境今非昔比。

　　成都市投促委副主任陈赋对此感受颇深，“此前是招商引资，现在则是选商选资，不深处其中，难言个中滋味。”他认为角色变化的背后是一系列改革的结果。

　　不只这些，成都还在酝酿更深层次的行政审批制度改革。从政策层面，成都力挺创新驱动的“1+10”配套政策陆续发布，其政策支持范围与创新力度，可谓历年之最。

　　国际化路径选择

　　“全域开放”战略中的对外开放，实际上是成都从偏安一隅到谋求国际化城市定位的跨越。

　　在成都的发展战略中，这座城市不仅是四川的，中国的，而且是世界的。

　　在分析美国的芝加哥、德国的慕尼黑等与成都类似的内陆城市的国际化路径后，成都似乎找到了参照系。

　　具有一定经济影响力的国际区域性交通通信枢纽城市的定位，意味着成都对国际化充满信心，主动参与国际产业分工配套，谋求更大话语权。

　　“全域开放”战略实施后，成都的国际化进程明显加快。航空国际航线已开通71条，成都正在成为欧洲、中东及东北亚地区的航空中转枢纽，以及面向东南亚的国际航空门户枢纽；中国大陆到欧洲最快的铁路货运班列“蓉欧快铁”亦开通运行，面向欧洲的货运转运中心指日可待。

　　同时，世界也在关注成都，2012年，英国《经济学人》智库的一份调查报告显示，全球最具竞争力城市中成都位居中国中西部城市第一。

　　从2013年6月的财富论坛，到9月的世界华商大会，一年之内，两大全球性盛会在同一座城市召开。与此同时，成都一跃成为国际资本流入的投资洼地，截至目前，世界500强企业已有252家落户成都、1600多家华商企业在成都投资。这在中国副省级城市中算是凤毛麟角。

　　成都现在已经具备了实现对内对外全面开放，加快充分国际化进程的条件。阎星认为，“成都在市场潜力、人力资源、后发优势三方面有明显的优势。”

　　阎星分析称，在当前国际经济形势、全球需求普遍萎缩背景下，跨国企业竞争更多地集中在区域市场，成都与重庆、西安、昆明、贵阳等位于西部的直辖市、副省级城市、省会城市相距半径500公里左右，具有经济学意义上的最佳辐射半径，市场腹地广阔，是跨国企业进入中国内陆的最佳战略选择。

　　在学者看来，从人力资源的角度分析，成都的优势不容小视。成都有50所高等院校，29家国家级科研机构，45个国家级重点实验室、研究中心和研发平台，8个国家级创新性企业，972家高新企业，高端人力资源和创新要素在中西部排名第一。丰富优质的人力资源为成都的国际化发展提供了强有力的智力支持。

　　按照国际化城市5大要素来看，成都尚未具备与足够大的国际竞争力与影响力相匹配的经济实力。不过，中国政府优先推进西部大开发的决心不会动摇，推进西部大开发的政策不会改变，力度不会削弱的表态，成都对国际资本而言充满着吸引力。