近日，江门市人大常委会副主任魏志平率法制工委到五邑大学地方立法基地开展调研，与五邑大学就合作创建江门市地方立法研究院达成共识，释放出江门将进一步探索强化地方立法的信号。
2015年5月28日，省十二届人大常委会第十七次会议审议通过相关决定，包括江门市在内的9个城市即日起获得地方立法权。在之后两年多的时间里，江门先后颁布了《江门市潭江流域水质保护条例》《江门市市区山体保护条例》两部实体法，聚焦环境保护、城乡建设与管理。
接下来，江门将如何进一步深化工作，提升地方立法质量？近日，笔者走访了江门市人大、市城乡规划局、市环保局、五邑大学政法学院等参与地方立法、熟悉地方立法的单位，聚焦“立什么、怎么立、怎提升”三个问题。
●陶然 郑琦 王雪卿 江环宣
立什么
陈皮保护等本地印记项目已入库
作为广东省第一批可以行使地方立法权的城市，“立什么法”是江门首要探索的问题。
按照立法法的规定，像江门这样设区的市只可以对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”制订地方性法规。在这样的权限范围之内，江门把《江门市潭江流域水质保护条例》确定为行使地方立法权制定的第一部实体法，于2016年12月1日正式实施。今年又正式颁布第二部实体法——《江门市市区山体保护条例》，使之成为全省最早关于山体保护的专门法规。
按照立法计划，江门市今年将安排5件法规项目立法，包括《江门市城市市容和环境卫生管理条例》《江门市户外广告和招牌设置管理条例》《江门市道路停车泊位设置和使用管理规定》《江门市红树林保护条例》和《江门市住宅物业管理条例》。这些立法项目都来自初步拟定的江门市地方立法项目库。
笔者获悉，项目库虽然尚未全面完善，但已有23个立法项目列入其中，包括文化类5项，城乡建设和管理10项，环境保护7项。“我们还将对项目库进行增添和修改调整，经过党组研究之后上报市委。”江门市人大常委会法制工委主任余志坚表示，项目库建立起来之后也会视情况进行动态调整。
其实，经过两年来在项目上的探索，江门已经开始摸索到一些既在立法权限范围内，又与本地解决实际问题相关的立法方向，比如带有很深厚本地印记的新会陈皮保护、红树林保护、华侨历史文化保护、蔡李佛拳保护等，目前都已被列入立法项目之中。
但是，就目前江门行使地方立法权制订的地方性法规来看，都还只是停留在“城乡建设与管理、环境保护”领域，“历史文化保护方面”尚属空白。“探索历史文化保护领域的立法很有必要，目前我们已有一个大概的方向。”余志坚表示，与文化相关的条例目前仍处于征听意见的阶段，但由于政府已有相关规定正在实施，因此人大准备在规定实施一段时间后，总结存在问题，再进行地方立法。
怎么立
避免“大而全”追求“小而精”
地方立法的过程，就是收集各种意见不断打磨法规内容的过程。在众多“声音”作用之下，如何把控好“一事一立”原则，非常关键。
以《江门市市区山体保护条例》为例，涉及山体保护的范围十分宽泛，需要解决的问题也是各式各样，不可能都兼顾，因此立法必须抓准“山体整体保护”这个主要问题推进。“我们首先是要将山体保护起来，而不是解决建山坟、往山上倒垃圾等次要问题。所以主要是从规划入手，而不是面面俱到。”余志坚如是说。
负责牵头起草《江门市市区山体保护条例》的江门市城乡规划局也有同样的感触。“我们的体会是地方立法不要求大而全、可精而细，具体、可行最重要。”该局相关负责人介绍，
相关条例实施一个月以来，山体保护范围内没有不依规划审批的建设项目，有效地扼制了对山体开发的冲动。
《江门市潭江流域水质保护条例》也在制定过程中“瘦身”。“初始版本接近五十条，分章节，‘大而全’，而公布版本力求‘小而精’，专业性、创新性和实用性相对较强。”江门市环保局有关负责人说。
该负责人告诉笔者，《江门市潭江流域水质保护条例》制定的主要压力来源于如何“去部门利益化”，在某些创新性条款上的研究也较为谨慎，例如生态保护补偿、河长制约谈、限养区法律责任等。最后经过深入各市区多方调研以及与省的专家多次讨论，才确定了条文的具体内容。
“在立法过程中，行政相对人和部门之间在制度设置方面往往会有一些矛盾，比如《江门市潭江流域水质保护条例》要划定哪些地方属于禁养区，部门有自己的判断，养殖户却并不这样认为，肯定会产生一些争议。”余志坚表示，在立法过程中倾听各方意见，制定出兼顾各方需求的规定，使法规更具可操作性。比如法规中有涉及限养区能否改建养殖场的问题，双方讨论尤其激烈，最后斟酌再三公布的条例是允许改建，但“必须削减污染物排放量”，将“一刀切”变为给当地养殖户做出了引导。
怎提升
通过购买服务引入专业力量
经过了两年多的探索，江门地方立法的道路越走越顺。但是一些部门由于经验不足，对于参与地方立法的积极性仍旧不高，甚至觉得事不关己，对立法项目的挖掘和储备造成了影响。
“立法项目库的建立会影响后续立法。”五邑大学政法学院院长、教授、博士王继远认为，立法项目在征集过程中就要做到科学化，因为从立法建议项目变成立法预备项目，进而变成正式项目，要走一套程序，如果沟通不畅，征集项目不科学，在接下来的程序中才调整，就要耗费很多人力物力。
面对目前存在的问题，江门市人大常委会正着力引入更多相关立法专家、学者为江门立法工作参谋决策，其中创新力度最大的当属将与五邑大学合作创建的江门市地方立法研究院。研究院的职责主要是根据市人大常委会的委托，全面参与立法相关的调研、论证、起草、修改、评估等工作。
王继远表示，研究院将聘请专职工作人员从事立法工作，甚至协助专家教授们全面参与到立法工作中。
据悉，目前，市人大常委会已与法制局进行了沟通，在进行立法项目库的联合调研及共同使用方面达成了初步共识。
除了携手邑大创建立法研究院，一方面，人大将和江门市律师协会合作，让律协外派人员到人大法工委跟进立法工作，充实立法力量；另一方面，市人大还将通过购买服务的方式，聘请本市及外地的专家参与立法起草和评估。
在立法力量不断壮大的同时，江门市人大常委会还计划在立法主导权方面进行探索。“之前有些法规是交由部门先起草，人大负责审查，以后随着人大力量充实之后，我们要考虑将人大的主导作用发挥出来，比如成立一些立法项目起草小组，把专家和相关部门人员放进去，由人大负责主导，以更好地解决或尽量杜绝部门利益的问题。”余志坚说。
