正义网北京12月7日电(记者 于潇 见习记者 单鸽)近期,幼儿园“虐童”话题,再次被推向舆论关注的焦点,发生在北京、上海、河北等地的“虐童”事件,屡屡刺激着民众的敏感神经。“幼儿园是否安全”的追问,一时间成了全民话题。
幼儿园乱象能否避免?在受访专家看来,“虐童”事件除苛责人性之恶外,究其根源,是教育资源捉襟见肘的窘况所致。如果不从根源上解决幼儿园资源短缺、幼儿入学难等问题,乱象不会就此消失。为此,受访专家呼吁,国家应尽快出台《学前教育法》,通过立法明确政府兴办教育责任。
民间办学难:办学门槛高
根据2016年《中国儿童发展纲要(2011-2020年)》统计监测报告数据显示,2016年全国共有学前教育在校生4413.9万人,全国学前三年毛入园率为77.4%。仅2011年到2016年五年间,全国幼儿园里就多出了990万的孩子,教育需求巨大,幼儿园总体面临着供不应求的问题。
“孩子越来越多,幼儿园的数量却没有随之配套增长。刚需与现实碰撞的背后,显现的是教育资源严重不足。”熊丙奇向记者说。
2017年1月,教育部发布《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》以及配套文件有关情况介绍一文,其中指出,2016年全国共有民办幼儿园15.42万所,在园儿童2437.66万人。“民办幼儿园可以说撑起了学前教育的‘半壁江山’。”
民办教育作为学前教育中坚力量,获得蓬勃发展的同时,学前教育也存在困境。“社会力量办园在一定程度上缓解了学前教育事业政府投入不足的矛盾。”全国人大代表、中国教育学会副会长、长江教育研究院院长周洪宇告诉记者,民办教育的发展丰富了教育服务供给,但民办幼儿园前行的道路走得并不顺畅。
“成立民办幼儿园的审批门槛并不低,现有的规定对园舍面积、幼师比、教学设施有明确要求,这就导致有相当数量的幼儿园达不到审批标准”。在熊丙奇看来,过高的审批门槛,再加上学前教育需求的巨大缺口,导致了大量不合格幼儿园的存在。
北京市朝阳区社会力量办学管理所是朝阳区教委直属事业单位,负责区域内民办学校的日常管理工作,以及民办学校党建工会工作。在其官方网站,记者找到了《朝阳区关于举办小规模幼儿园的审批标准》规定。根据该规定,举办办园规模在4个班以下、收托幼儿40至100名左右的小规模幼儿园,除需要举办者具有北京户籍、固定居所、注册资金不低于50万元之外,还要求每班幼儿活动室建筑面积不低于60平方米,人均使用面积不低于2平方米,每班班额不超过30人。
同时,按照朝阳区小规模幼儿园的审批要求,幼儿园的教职工与幼儿的比例要达到1:5.5至1:6。“要达到这个幼儿园的标准是不容易的,有很多已运行的幼儿园是不符合这个要求的。”熊丙奇说。
“成立幼儿园,设置门槛是必要的。”熊丙奇认为,只是结合中国现在的学前教育资源来看,如今的门槛有些过高,这样就导致民间办学的动力受阻。
高标准要求下的幼儿园建设需要充足的场地、满足配比的教职工以及基础设施建设,这些对幼儿园建设者来说都是一笔不小的投入。但当前,国家并没有相关规定或者办法来加大对学前教育的投入。
“民间办学的热情被阻塞了。”在熊丙奇看来,原来具有公益属性的学前教育,成了一些大资本、大财团炙手可热的投资行当,这本身就是错位的。“资本的付出是以回报为前提的,所以资本驱动之下的教育热不可避免地带来问题。”
根据沙利文公司统计的数据显示,2016年,按收入计算,红黄蓝教育机构是最大的民办幼儿园运营商,被曝光的北京“红黄蓝幼儿园事件”正是旗下的资产之一。
过高的审批门槛和成本,导致在正规幼儿园之外还存在着一些不合格的幼儿园。这些不合格的幼儿园游离在监管之外,就为事故的发生埋下了隐患。
公立办学困境:政府投入严重不足
记者在采访中发现,制约学前教育发展的,除了民间办学的高门槛,政府在学前教育也存在着投入不足的问题。
《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出,要在2012年实现国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例达到4%。而实际上,在2012年之前,幼儿园教育投入支出占国家财政公教育经费的比例已连续多年在1.2%至1.3%之间徘徊。
“国家对学前教育的投入严重不足,学前教育发展缺乏经费保障。”周洪宇向记者表示,一些地方政府认为,学前教育是非义务教育,政府可以不投入、可以推向市场不管。
早在2012年,作为人大代表,周洪宇就对学前教育经费保障情况进行过调研。在调研中,周洪宇发现,一些地方政府对学前教育的重要性和公益性缺乏足够认识,有不少行政管理部门把幼儿园当作“唐僧肉”和“创收基地”,给本来发展就不充分的学前教育事业造成了困扰,还有一些地方采用企业改制的做法,强行对公办园实行“断奶”、改制。一些地方甚至“卖”园风盛行,将幼儿园产权变卖给个人,造成了国家教育资源的流失。
“目前看来,这些问题依然存在,没有得到解决。”周洪宇分析,特别是经费匮乏,幼儿教育事业发展缺乏基本的经费保障,导致城市幼儿园大量关闭,农村幼儿园数量更是急剧减少。
“现在公立的幼儿园数量并不多,这是大家都能感受到的现状,特别是有不少公立幼儿园是依附于单位,并不向社会开放。”中国行政法研究会理事、中国政法大学教授解志勇说。
“学前教育不属于义务教育的领域,政府也就没有义务保证所有的孩子都接受学前教育。”熊丙奇说。
学前教育管理机构:领导力被削弱
民间办学门槛高、政府兴办教育动力不足,导致学前教育资源稀缺。除此之外,学前教育的管理机构也存在着制度的短板。
在近年来多位人大代表的议案中,记者注意到,不少代表还提到了学前行政管理力量不足、幼教管理工作缺乏有效保障的问题。近几年,除北京等地保留学前教育管理机构外,我国大部分省市在精简机构时,陆续将幼教管理机构——学前教育处撤并。
记者登录北京市教委会的网站,在机构设置中找到了学前教育处。该部门主要负责贯彻落实国家及北京市有关学前教育的政策、法规和规章,拟订北京市幼儿园建设标准并检查落实等。
而在广东、湖南等地,记者查询后发现,教育部门将学前教育处并入了基础教育处,但是明确规定了职业教育与成人教育、高等教育、师范教育等的管理部门。而基础教育处要统筹负责义务教育、普通高中教育、幼儿教育和特殊教育的宏观管理,任务艰巨。在学前教育领域,基础教育处的人员主要负责制定学前教育机构办学标准和质量标准,指导学前教育机构设立,制定学前教育专项经费的管理使用政策等。
“在各地,学前教育大多是由基础教育处的一名同志兼管,管理力量非常薄弱。绝大多数的管理干部身兼数职,难以有效履行基本的行政管理职能。”周洪宇表示,“这种状况不仅严重削弱了对学前教育的领导与管理,更无法有效面对一些新情况、新问题。”
在解志勇看来,学前教育的管理实际上还处在一个“多龙治水”的状态,相互之间难以形成合力。幼儿园的管理部门,除了教育主管部门,还会涉及到工商、妇联等部门机构。多方管理的后果就是,当问题出现时,无法有效追责。
“这就需要一部法律,由法律加以规定主管部门是谁、管理的内容是什么。”解志勇说,“只有解决了这些问题,学前教育才算真正纳入到了国家教育体系中。”
学前立法:“该规范的规范,该授权的授权”
对于学前教育的现状,政府并未避讳。“目前幼儿园发生的一系列事件,从一个侧面反映出人民群众刚性入园需求与学前教育发展不平衡、不充分之间存在的矛盾。”教育部副部长田学军在国务院新闻办举行的发布会上,曾直言不讳。
如何从学前教育的窘境中走出?有专业人士指出,针对学前教育存在的问题,政府需要出台具体政策,加大财政在学前教育的投入,同时放低民间办学的门槛,鼓励、吸引社会资本进入。
“一切政策的出台和政府履责的前提,是有一部明确的法律来作为强有力的依据。”周洪宇说,如果不能通过立法将政府责任予以明确,那么政策的执行就存在打折扣、推脱等现象。
关于学前教育立法,全国人大很早就开始相关工作。早在2004年,全国人民代表大会教科文卫委员会、中央机构编制委员会办公室、教育部等部门就曾先后到江西等地进行了学前教育立法的调研,为正式启动立法工作做了基础性的工作。
2009年,学前教育立法被正式纳入《全国教育事业“十一五”发展规划》和教育部“十一五”立法计划。“目前,教育部也在就学前教育立法进行调研。”田学军在发布会上指出。
学前教育立法的条件已经具备了。在周洪宇看来,随着学前教育领域暴露的问题越来越多,立法的紧迫性也在进一步凸显。
“在学前教育的领域,存在着两个薄弱:一是学前教育是整个教育体系里面最薄弱的环节,二是学前教育法在整个教育法治体系中是最薄弱的环节。”周洪宇解释,学前教育的普及率(入园率)在所有学段里面最低,与国家中长期发展规划存在着一定的差距。
“在法律体系中,学前教育相关立法也是最薄弱的环节。”周洪宇指出,在目前的教育法治体系里面,有《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国高等教育法》等法律,而学前教育法则是缺失的。
目前,我国学前教育的发展主要依据是《幼儿园管理条例》、《幼儿园工作规程》等行政规定或行政文件。“从法律效力上来看,这些规范的权威性不足,内容也无法解决经济体制和社会结构转型带来的一系列新问题,远远不能满足幼教事业发展的需要。”周洪宇说。
“综合现状,我们认为学前教育到了一个必须要立法的时期了。”周洪宇表示,“虐童”事件发生后,国务院教育督导委员会办公室就立即下发了紧急通知,部署各地开展幼儿园规范办园行为的专项督察,这释放了党中央国务院高度重视学前教育的强烈信号。
一部成熟的学前教育法,应该包括哪些内容呢?
“该规范的规范,该授权的授权。明晰学前教育的各方责任。”解志勇分析,在学前教育立法中,除了要探讨或者规定学前教育立法的宗旨、立法的对象、立法的范围,最重要的是解决学前教育领域国家的管理职责,“谁来管,怎么管。”
在周洪宇2012年提交的关于制定《学前教育法》的建议中,对《学前教育法》的基本内容,其提出了明确学前教育的法律地位和发展方针、建立以公共财政为支撑的学前教育投入机制、明确学前教育的管理体制与机构、建立学前教育的督导评估与问责制度等七项内容。
对于学前教育领域“多龙治水”的格局,周洪宇也提出了自己的看法,要明确规定中央、省(自治区、直辖市)、地(市)、县(市、区)应设立学前教育专门行政管理机构,并明确规定教育、财政、人事、劳动保障和卫生等相关部门的职责。
“比如,教育部门对民办幼儿园师资、课程等办园条件的前置性审核,应强化管理,不能为扩大规模,任意降低标准。工商、民政等部门的审批,也要严格把握,批准后还要加强日常管理,不能一批了之,放任自流。”他说。
“总的来说,学前教育法的核心就是在法律里面,政府如何建立一个完善的保障机制、一个领导机制,更好地保障和促进学前教育的发展。”周洪宇说。
“通过学前教育立法,明确政府、社会的责任,促进学前教育数量和质量的发展,这样才能解决资源匮乏所导致的幼儿园乱象,否则,‘虐童’事件还会一再上演。”熊丙奇说。
