“一市两法”下应多用特区立法权立法

　　“一市两法”下应多用特区立法权立法

　　——访市人大法制委员会副主任委员刘曙光

　　本报记者王慧琼实习生王琳琳

　　深圳法规实施中受到“一市两法”的困扰，在这个问题还没有解决的情况下，应多用特区立法权还是多用较大市立法权？立法工作中应如何处理立法数量与质量之间的关系？市人大法制委副主任委员刘曙光就此回答了记者的提问。

　　特区立法权有更多的实际意义

　　问：特区法规只能在特区内实施，特区外则不适用。两个立法权在使用上是否应有所侧重？

　　答：解决“一市两法”问题一直是深圳努力的方向。毋庸讳言，深圳在立法上一直被“特别的优势”和“特殊的局限”这两个问题所困扰。从优势方面看，在不违背宪法的规定以及国家法律和行政法规的基本原则的前提下，用特区立法权可以大胆创新，先行先试，也就是说，深圳经济特区的法规可以对国家有关具体规定适当突破。这一优势是最大的优势，权限极大。例如，依据国家环保法律的有关法规规定，违规者最高只能罚20万，而深圳去年实施的经济特区建设项目环境保护条例，违规者最高可罚100万元。深圳作为改革开放的“窗口”和试验田，社会发展实际需要大，创新性措施和制度的出台有良好的“生存”土壤等，这些都是深圳特有的特殊优势。

　　但是，根据全国人大常委会的授权决定，运用特区立法权制定的法规，只能在深圳经济特区的范围内实施，这是其局限性，特区外不适用。2001年生效的国家《立法法》赋予深圳较大市的立法权。运用较大市的立法权所立的法规，才可在全市适用。这就是人们所说的“一市两法”问题。目前，深圳的170个法规（不含有关法规问题的决定）中，141个是特区立法，29部是较大市立法。如何解决“一市两法”的问题？有的主张少制定特区法规，多运用较大市立法权制定全市性的法规，这样才可以较好地解决宝安、龙岗两区面临的问题，促进特区内外一体化进程；有的则提出相反的主张，要多运用特区立法权立法，少搞较大市立法。我个人赞同后一种观点，即是尽量制定特区法规，这样做有三大实际意义：第一，能促进特区内更好地建设和发展。目前，虽然特区内的各项事业发展很快，但特区并不是尽善尽美，发展的空间仍然很大，专门为特区立法仍是十分必要的。第二，特区立法不仅可以满足特区内的发展需要，还可以辐射、影响、带动宝安、龙岗的制度建设和经济发展，特区内一些鼓励性、保障性的法规措施，可为特区外提供参考借鉴，参照执行也并无障碍。三是搞好特区立法，为国家相关立法创造经验。15年来，深圳经济特区法规被国家吸收采纳的举不胜举。深圳在资源紧约束条件下，只有通过制度创新，才能开拓新的空间，挖掘资源，增强发展动力。从立法内容上看，在规范市场秩序和交易行为、建全社会保障体系和民生福利、加强城市管理和环境保护等方面大有作为。只有这样，特区才能增创新优势，更上一层楼。

　　保证立法质量加快立法步伐

　　记者：立法数量和质量往往存在矛盾，如何处理好两者之间的关系？

　　刘曙光：立法数量和质量间的矛盾，立法机关普遍遇到。目前，社会发展变化快，许多行为和做法需要立法予以规范，而提高立法质量，立法部门需要投入更多的立法资源。随着国家立法越来越多，特区立法要创新的难度会愈来愈大。如何找到最佳的“平衡点”？我们的原则是在保证立法质量的前提下，适当加快立法步伐。在立法质量方面，首先要选好、选准项目，内容要实际，操作性要强，论证要清楚。其次，要做好、做足、做细立法前期准备工作。再次，在起草环节上要加大综合性起草力量，对专业性较强、涉及部门较多的立法，尤其需要多部门跨地域、跨行业的综合，要加强相关立法部门之间的联系、沟通、协调。最后，要进一步加强立法的民主化，采取多种形式，邀请新闻媒体、人大代表、市民等社会各阶层参与，广泛听取民意，使其更具科学性、可操作性。

　　深圳15年立法成绩巨大值得自豪

　　记者：深圳拥有立法权15年来，取得了巨大成绩。这些成绩具体体现在哪些方面？

　　刘曙光：具体来说，我认为深圳15年来在立法工作方面取得的成绩，主要有四大方面：一是促进了社会主义市场经济体制的建立。上世纪九十年代初，我国企业主要还是以国有、集体、个体所有制形式存在，深圳出台的经济特区股份有限公司条例、有限责任公司条例、房地产转让条例、财产拍卖条例等一系列法律，规范了市场秩序，弥补了国家相关法律的欠缺，为国家稍后出台相应的法律提供了借鉴和参考。二是促进了行政管理体制改革。深圳不仅出台了经济特区道路交通管理处罚条例、安全管理条例、信息化建设条例、城市规划条例等专项法规，而且还出台了经济特区行业协会条例、经纪人管理条例、房地产行业管理条例等专门培育行业协会发展的有关法律。这些法规为深圳转变政府职能，打造服务型政府，提高行政效率发挥了巨大作用。三是促进社会事业的发展，率先建立了较为完善的社会保障体系。深圳出台的经济特区养老保险条例、失业保险条例等，这些法规涉及社会保障方方面面，为深圳社会保险筹集资金提供了充足的法规保障。四是促进了城市管理水平的提高。15年来，深圳出台的法规中，有相当多的涉及城市管理、环境保护的许多方面，如经济特区市容和环境卫生管理条例、园林绿化条例、环境保护条例、水资源保护条例、河道管理条例等等，这些法规使城市管理、环境保护执法有了“尚方宝剑”，为深圳获得“国家文明城市”、“国家环保模范城市”、“国家卫生城市”、“国家生态园林城市示范市”等一系列荣誉提供了法律保障。