北京大兴区新型农村合作医疗纪实

　　文/顾兰英 赵彭

　　新农合是行之有效的“暖心工程”

　　大兴区地处北京南郊，总面积1030平方公里，共辖14个镇，526个自然村，有35.6万农民。新世纪之初，撤县建区翻开了大兴历史新的一页，大兴区的经济及社会各项事业均取得

了长足的发展。但是，由于历史原因，农民生活中的医疗保障成为了最为脆弱的环节。农民看一分钱病也得自己掏腰包，若是得一场大病住了院，那就得花去一个家庭几年甚至十几年的积蓄。“小病扛、大病拖，重病就得见阎王”成为当地广为流传的民谣。农民陷入了因病致贫，因贫而病，越贫越病，越病越贫这样一个怪圈。

　　改革发展的最终目的是为了人民的健康和幸福。医疗卫生健康与经济发展是息息相关的，健康更是最重要的生产力。为此，大兴区委、区政府于2002年7月在全国率先开始了新型农村合作医疗(以下简称“新农合”试点)，至今已经平稳运行三年多。实践证明，新农合是一项惠及广大农民群众的“暖心工程”，它在一定程度上减轻了农民的医药费用负担，缓解了由于“因病致贫、因病返贫”而引发的社会矛盾，为全面建设小康社会，构建和谐村镇发挥了重要作用。截止到2005年底的几组统计数据便是令人震奋的佐证：

　　①新农合使十余万农民受益。在制定政策时，为了让更多农民受益，大兴区实施的是“既保大(住院)，又保小(门诊)”的统筹兼顾的补偿办法，将普通门诊、特病门诊、住院及妊娠分娩的费用均纳入补偿范围。实施三年多来，共有12.2万农民领到了门诊、住院补偿费用，金额达到了6471.1万元，受益面占到了20%。

　　②一定程度上减轻了农民的医药费用负担。住院补偿农民达到2.2万人次，补偿金额达6159.6万元，人均住院补偿达3038元，补偿比例达到42%，高于全国27%的平均水平。

　　③农民健康意识不断提高，参加新农合率稳步增长。新农合使农民得到了实实在在的益处，提高了健康意识。从住院就医情况看，就医人次明显提高：2003年就医人次为0.9万，2004年上升为1.1万，增长了约20%。因为农民认可了新农合，参加新农合率稳步发展，2002年是70%，到2005年迈到84.2%，增了14.2个百分点。为了与财政年度保持一致，2005年8月1日至2006年12月31日为新的财政年度，时间延长了5个月，共17个月，筹集的资金分别为64元(市区政府)、50元(镇政府)、42元(个人)，参合人数却上升到了90%以上。

　　④使近两千户农民避免了“灾难性卫生支出”。据世界卫生组织的“灾难性卫生支出”指标规定，医药费用支出占家庭收入的50%，即为灾难性卫生支出。大兴区新农合运行三年来，共有3611户农民家庭卫生支出超过家庭总收入的50%，经新农合补偿后，使1893户农民避免了“因病致贫”或“因病返贫”。

　　以上数据足以说明，新农合是真正的“暖心工程”。

　　坚持“以人为本”让更多参合农民受益。

　　在大兴区新农合运行之初，国内尚无成功的先例，没有成功经验借鉴，诸如筹资额、报销比例、起付线、保障范围等等，均要自己摸索出一套符合本地实际又能持续发展的政策和办法来。由于大兴区委、区政府在制定有关文件中始终本着为农民办实事和办好事，本着“以人为本”的原则，终于探索出一条较完善的成功之路：

　　第一、认真调研，科学测算，制定切实可行的政策。

　　大兴区建立新农合的初衷就是在一定程度上给当地农民提供医疗保障、缓解农民的经济压力，但又要使这项制度能长久坚持下去，最终建立起政府支付得起、农民承担得起，可持续发展、科学合理的新型农村合作医疗制度。大兴区

　　第二、领导重视，各方支持，同心协力。

　　新农合是一项复杂的综合的系统工程，任何一个环节使不上力或脱节均会出现问题。大兴区委书记、区长十分重视此项工作，亲自宣传动员听汇报，多次召开座谈会，广泛征求意见。区里成立新农合管委会，下设办公室；各镇成立领导小组、并设立结算中心，建有一套办实事的组织网络。在保证农民自愿参加的前提下，把宣传组织工作做到位，各镇书记、镇长亲自负责，采取副书记、副镇长分片、机关干部包村，村干部包组，党员和村民代表包户的办法将宣传动员工作做得轰轰烈烈、家喻户晓。当年按农民人均90元的标准筹资，其中，区政府为农民出资35元，镇政府出资25元，农民个人出资30元。2002年三个试点镇23862户共81701人中，就有17759户57204人参合，参加人数达到70%，共筹资514.836万元，新农合顺利运行了起来。2003年又在全区14个镇全面普及开展开来。

　　第三、管理好筹集的资金，保障新农合健康运行。

　　让农民看得起病，很重要的一条就是要让收到的统筹基金应该保证能够“包”得住补偿参合农民医疗费用的支付，让农民看了病能够及时拿到补偿费。因此，资金的使用管理显得十分重要。在资金使用上，大兴的做法是既不大手大脚，造成筹资超支；也不缩手缩脚，过分“节省”，致使补偿比例过低，影响参合农民的积极性。但为了应对超支的风险，各镇、村根据自己的实际情况，均出资设立了风险调剂资金，并交镇结算中心统一管理，由各镇自定办法对超支部分加以补助。在资金管理上，全区统一制定了规范财务行为的“管理要求”，区

　　随着农民健康意识的增强，卫生需求和医疗消费水平的不断提高，2004-2005年上半年度与2003-2004年度同期相比，住院报销人数增长了36.4%。为了避免合作医疗奖金运行风险，筹资标准由90元调整到110元，新增的20元由区、镇两级政府投入，农民个人缴费标准仍为每人每年30元。但仅这区区的30元，却在危机时发挥了大作用。新农合运行三年来，参合农民中获得5000元以上大额补偿达2728人次，且有41人领到了5万元的封顶补偿费。

　　第四、不断完善制度，最大限度保障参合农民利益。

　　新农合开创之初，当时的思路是为了补偿住院而返贫的农民，即“大病统筹”。但根据全国的统计资料显示，农民住院比例仅为3%。那么，让97%的参合农民来帮助3%的住院农民，在人们对新农合尚未认识状况下，定会影响农民的参合积极性。于是，大兴区确定了“既保大，又保小，统筹兼顾”的补偿办法。例如一些恶性疾病的患者虽没有住院，但医疗支出也很高，因此规定，这些患者在报销年度内累计超出1000元的，超出部分按住院费用的报销标准予以报销。还有，对恶性肿瘤化疗以及肾移植后服抗排异药患者，由于长期在二级以上医疗机构治疗费用较高，区管委会决定，在保障医疗安全的前提下，一级医疗机构可以代购和使用限级别用药，这样既减轻了参合农民的医药费用负担，又方便了参合农民的就近就医。

　　大兴区为了扩大参合农民的基数，他们关心弱势群体，出台了优惠政策，帮助贫困农民免费参加合作医疗。2004年，区政府筹资15.9万元，帮助1768位贫困残疾人免费参合；2005年由区镇两级政府筹资87.1万元，帮助5583位贫困农民免费参合。

　　2004年10月，大兴区又将门诊报销改为就诊时减免，规定参合农民在区级医疗机构门诊就医时，发生的大型仪器检查等12项费用，给予20%的减免。2005年在区级医疗机构减免的基础上，镇级医疗机构对门诊化验、检查、治疗费用给予20%的减免。此项措施实行的头两个月，减免费用便达到了31.1万元。

　　这些“以人为本”的政策措施，大大提高了参合农民对新农合的认同感，同时更大大地提高了参合农民的健康意识。新农合实施前，看病最多的是青壮年，而年老体弱的中老年人却很少就医。农民参合后，现在看病最多的是中老年人。这说明医疗保障进入了良性循环，参合农民敢看病了。

　　第五、用政策引导农民科学合理就医，充分发挥当地医疗资源作用。

　　为了提高农民的生活和生命质量，让农民逐渐像城里人一样享受到便捷的医疗服务，大兴区近年按3000-5000人口建一个面积达150m2左右的农村社区卫生服务站，建了众多布局合理的卫生服务站。这些服务站以镇域中心村为单位建立，每站覆盖3-5个自然村，站内分为诊室、观察室、输液室、治疗室、检查室、注射室及候诊室等，农民一般只需步行几分钟或十几分钟即可到达。但是由于传统的认识模式阻碍了参合农民对卫生服务站的认同，许多头痛脑热的小病，也习惯往大

　　为了使新农合有序、持续健康发展，又吸纳三位农民代表进区管委会，可以更好地听取和采纳农民的呼声和要求。各项政策也在不断完善和调整，如过去只有年度报销结束后，没有发生生病报销的参合农民才可享受免费体检一次的优惠，现今所有参合农民，每年均可享受镇医院、卫生院组织的免费体检一次，并建健康档案，可起到“没病防病，有病早治”的作用。

　　大兴区新农合虽然才刚起步，但它正健康有序的向前发展，带给了农民许许多多实实在在的好处，越来越受到农民的欢迎和认可。我们祝愿这一新生事物能茁壮成长，让更多农民敢看病、看得起病。

　　(本文照片由大兴区卫生局提供)