广州开国内先河：法规出台须经公众参与认可

　　中国首部规范公众参与行政立法工作的地方法规，让公众成为了规章制度制定的主体。它细化了2000年以来的相关规定，使公众参与式民主迈出了渐进过程中的一大步

　　★ 本刊记者/杨中旭

　　“政府制定所有规章制度前必须经过公众的参与和认可，无论中国人还是外国人都有

权对广州的规章制定提建议。”7月7日，广州市政府法制办召开新闻发布会，法制办主任陈里程向外界介绍了将于明年1月1日正式实施的《广州市规章制度制定公众参与办法》。中新社的报道称，广州在建设法制政府方面首开先河，这部中国首部规范公众参与行政立法工作的地方法规，让公众成为了规章制度制定的主体。

　　2000年出台的《立法法》首次就公民参与立法做出了规定。该法的第58条这样规定：行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。

　　问题是，这一规定过于笼统，给执行部门的操作留下了很大空间。其后出台的两个国务院文件以及国务院《全面推进依法行政实施纲要》中，也未对此有实质性的突破。

　　这一次，《广州市规章制度制定公众参与办法》对公众参与程序做出了具体细致的规范，“突破了2000年以来的相关规定，使公众参与式民主迈出了渐进过程中的一大步。”中国行政法学会副会长、北京大学法学院教授姜明安告诉《中国新闻周刊》。

　　新思维下的新尝试

　　一年前的暑假，北京大学公众参与研究与支持中心联手美国耶鲁大学中国研究中心、北京市政府法制办举办了一场公众参与立法的研讨会。与会的广州市法制办主任陈里程与老朋友、北京大学公众参与研究与支持中心主任、北京大学法学院院长助理王锡锌进行了商谈。当时，陈正在寻找公众参与规章制定的智力支持，特地北上首都出席会议；他正在寻找一个可以全程让公众参与规章制定的地方政府。两人一拍即合，商量的结果是：王负责给陈拿出一整套的行动方案来。

　　随后，陈里程把相关公务员派往耶鲁大学进行为期两个月的强化培训。冬季来临之时，广州市法制办又联手广州市工商局，对制定、出台《广州市商品交易市场管理规定》进行全程追踪。“我们当时的想法是，先搞一个大一点的试验，这个试验持续了大半年。”陈里程在接受本刊采访时说。

　　在这个试验中，公民参与制定规章的各个程序——政府的公告、全过程公开公众意见、公众意见的整合、对公众意见的反馈、对公众参与规章制定的全程记录获得了实践的检验。时至今日，登录广州市政府法制办网站，首页上仍然有着“外商投资协会对《广州市商品交易市场管理规定(征求意见稿)》的修改建议”这样的标题。

　　在理论和实践层面取得预期的进展之后，广州市法制办宣布，《广州市规章制度制定公众参与办法》将于明年起开始实施。

　　在这份办法中，广州市所有规章的制定，必须经过公众参与这个环节，明确了公众参与的方式与程序，行政机关在收到公众意见五个工作日内必须将意见向社会公开、及时反馈，说明回应意见。

　　“此前的一些规定往往是：与民众密切相关的法规、规章需要以听证会等形式征求社会意见，问题是，哪些是与民众密切相关的？哪些不相关？”陈里程说，“我在内部讨论时回答同事的意见时提出，没有哪项政府规章不与民众相关，相关的密切程度实质上也很难界定，不如请公众全部、全程参与制定，从规章立项、起草到审核、实施的各个阶段，公众都可以参与进来。以往，行政机关收到公众意见之后，更多时候还是内部决策，即使有反馈也不告知公众，新出台的《办法》将对此予以规范。”

　　对此，《办法》做出了严厉的规定：有关部门在组织起草规章时，没有充分听取民意或者不将公众意见公开，市法制办有权退回草案，而公众也可向法制办投诉。此前“试验”中的五项程序——政府的公告、全过程公开公众意见、公众意见的整合、对公众意见的反馈、对公众参与规章制定的全程记录——也全部被写进了《办法》当中，成为五项“全国首创”。

　　另外，《办法》对公众资格没有任何限制，无论是否该市居民、不管是否中国人，均有权参与广州市规章制定，发表观点，参与立法的公众范围空前广泛。

　　这一《办法》，由于给公众参与打开了大门，传统思维下的闭门造车将被废止，政府的操作空间、部门利益显然将极大缩水。广州市政府为何要自缚手脚？

　　“上述说法的思维模式已经落伍，现代社会、国际社会的流行管制模式是参与式管理，如果懂得了参与式管理的真正含义，就会明白公众参与管理对政府不是削权，反而是好事。因为这样可以让科学执政、民主执政的理念得到真正的实现，这也符合中央十六届四中全会的精神。”陈里程告诉《中国新闻周刊》。

　　广州市政府的这一想法，在当地并不孤立，在很大程度上已经与广州市人大常委会取得了共识。“近年来，广州市人大在执法检查等一系列活动中，已经发觉‘部门法’的弊端太多，‘部门法’更多反映了管理者的意见，甚至对管理者怎么有利怎么来，公众意见被忽视。”广州市人大常委会委员、广州市人大代表王超莹律师对本刊说。

　　政府负责规章制定，人大负责地方性法规制定。广州一地的立法民主，正在形成一股合力。

　　完整的广州模式

　　此番出台的《广州市规章制度制定公众参与办法》，已是这个城市4年来出台的第四个规范行政权力的规章。2003年，当地的《广州市政府信息公开规定》走在全国之先；随后的两年，《广州市行政复议办案程序》和《广州市行政规范性文件管理规定》先后出台。据陈里程主任透露，广州市政府正在进行彻底界定政府行政责任的庞大工作，在数千项行政责任获得界定之后，各司其责将成为现实，也将彻底治愈行政权力模糊化的痼疾。

　　在行政责任获得界定之时，广州市政府还将开展对行政立法的后评估制度。这一想法，也与广州市人大常委会的想法相同。就在6月底，该市人大还对当地的《生猪屠宰条例》进行了“后评估”，以检验条例出台之后的实施情况是否与现实有脱节之处。“如果我们有了‘后评估’，就可以对地方性法规、规章进行清理，对偏颇的就可以展开修订工作。”陈里程说。

　　广州做法的逐步推进，让规范行政权力的逻辑闭合圈愈发完整，一个立法民主的广州模式呼之欲出。“相对于也在进行类似工作的北京、上海、湖北和黑龙江，广州的推进更为系统。”王锡锌告诉《中国新闻周刊》。

　　“我们的长远目标当然和中央一致，那就是全面实现依法行政”，陈里程说，“现在的路，还只能一步一步走。”

　　公众参与的有效性

　　“即使取得了不小的成绩，效果也有待检验。”王锡锌说。

　　他这样说的理由是：规章办法的制定和实施的有效性是两码事。在《信息公开条例》颁布之后，就有过广州市民查阅并非保密的文档而被行政机关拒绝的事件发生。

　　另外，去年北京市烟花爆竹“禁”改“限”听证会上反映出的现实，也让人怀疑立法机关和政府部门开门立法的效果。

　　在去年8月14日举行的听证会上，16位听证陈述人围绕“限时”“限地”以及是否应当设立专门的“申请燃放”制度展开了激烈的交锋，其中有三成的参与者持反对意见。

　　“问题是，当初‘禁放’的规定也是通过‘走群众路线’制定出来的，在立法过程中，各种各样的听证会、座谈会以及公众讨论到底有多大的‘参考作用’？立法部门又是否以一种真诚交流的心态来倾听民意诉求？”王锡锌这样质疑。

　　有学者在一篇名为《超越执法困境不能仅靠听证会》的文章中说，民众参与的形式和参与的有效性本身并非同一概念。公众参与的有效性，往往还依赖于各方面的诚意、充分的信息披露、制度化的程序规则、理性并且负责任的讨论和回应机制。如果离开了这些必要条件，单纯形式上的公众参与难以为最后的立法结果提供一种理性化的支持。

　　因此，这就迫切需要一些地方政府转变观念，放弃简单地以管理为中心而展开公共行政过程的姿态，统筹兼顾、平衡协调多元社会中的多重利益关系。

　　庆幸的是，陈里程通过本刊回应说：广州市政府正在转变这种观念，正在实践统筹兼顾、重在平衡的理念，法制办的工作就是要协调好政府、公众、专家学者、利益集团这四方利益，让四个方面充分释放声音，让当地的规章取得最大限度的平衡。《广州市规章制度制定公众参与办法》的出台，也是基于这种考虑。

　　“广州的办法不错，也有望在未来向各地推广它的成功经验，让各地吸取它可能失败的教训，”王锡锌说，“当然相对于更先进的法治国家的公众参与程度，我们还处在摸索阶段。” ★

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