中国法学会专家于安：WTO从现在开始讲权利

　　本刊记者 阳 敏 发自北京

　　2007年,是中国作为世贸组织正式成员的第一年。去年的12月11日，我国加入世贸组织的5年过渡期结束，这意味着中国已经成为WTO的正式成员。

　　在过去的5年里，中国对外开放的程度逐步深入，同时也分享了加入WTO所带来的经济和制度的红利。对于重新衡量我国加入WTO得失的分析，多以经济收益作为主要内容，较少从法律义务和权利角度进行。为此，记者专访了中国法学会WTO法研究会副会长，清华大学公共管理学院于安教授。

　　加入WTO不是为了满足别人的权利

　　《南风窗》(以下简称《南》)：在您看来，入世五周年意味着什么？

　　于安(以下简称于)：入世5周年，意味着中国从现在起真正进入了一个自由贸易的时代，真正进入一个直面外国竞争的时期；入世5周年，是狼真正到了的意思。所以，现在远不是总结经验的时候，远不是可以兴高采烈的时候。

　　《南》：这段时间常常可以在媒体上听到诸如“入世5年，我国表现令人满意”之类的声音。

　　于：对，说我们是负责任的大国，我们履行了多少国际义务，但是履行国际义务不是我们加入世贸的初衷啊！法律上从来都是讲权利和义务，为什么只讲义务不讲权利呢？为什么不讲我们的权利行使了多少呢？除了国际上提起诉讼这些权利，我现在最关心的是国内的权利，比如国内政府保护国内产业的形势如何？我们加入WTO不是为了满足别人的权利，是为了要发展自己啊。没有一个国家在国际上只讲我怎么尽义务，因为中国的存在不是向别人负责，而是向国内的老百姓负责。

　　《南》：人们常常从市场开放等角度衡量入世的成就，您怎么看？

　　于：WTO的真谛，是民族产业和资源比较优势的发挥，是通过自由贸易在全世界范围内提高资源配置的效率，这也是WTO的正当性所在和被成员方接受的核心因素。换句话来说，衡量加入WTO收益和制定相关外贸政策的根本标准和核心因素，是利用国际自由贸易机制配置全球资源的能力，是民族产业比较优势的保持和更新速度，而不应当是对外贸易和外国投资的绝对数量。

　　我们只讲市场的开放度，但是很少讲我们国内产业的竞争力，这是不完整的。你开放的目的究竟是什么？把别人请进来，这就是开放的目的吗？不能说它不对，但是要指出它的不完整性——我们把别人请进来是为了别人把我们的产业全部打垮吗？市场的核心是竞争力，你谈到市场的时候既要讲开放，也要讲两者竞争的关系，也就是说外国的产品和服务进来以后对于提高我们的竞争力究竟起到多大的作用。很多人说，狼来了，还没有把我们打垮，但是我想说的是，我们的竞争力是不是提高了，而不是被打垮没有。

　　《南》：作为WTO的法律研究专家，请您从法律的角度谈一谈。

　　于：WTO是一个规则取向的国际经济组织，你在评价一个成员行为的时候肯定离不开法律。从法律的角度而言，我们现在太强调“履行义务”，实际上，我们应当将着眼点放在权利行使是否到位的问题上，尤其是国内保护权利的行使问题上。

　　《南》：国内的权利包括哪些内容？

　　于：国内的权利主要包括两方面，一个是产业保护问题，一个是公益保护问题，后者包括环境、饮食健康，公共道德等。这两个“保护”，是说如果条件成立，政府就可以限制外来的贸易。限制贸易的办法既可以提高关税，也可以采取其他的措施，法律对它怎么采取，采取到什么程度，什么时候结束都有规定。

　　但是核心的问题是我们要充分行使这个权利，一旦出现了行使这些权利的条件，应该毫不犹豫地行使这些权利。但是行使这些权利的目的是什么？一个是维持竞争秩序，就是外来产品和国内产品的竞争秩序，还有一个是保护国内的产业，使其免遭不正当的竞争，以及由竞争带来的严重损害。这个权利我们能不能充分行使，涉及中国能不能经受得起真正的国际竞争。

　　学会行使自己的权利

　　《南》：据您所知，我国有关政府部门在保护国内产业方面采取措施是否得力？

　　于：国内产业保护至少有三方面：贸易救济、政府采购和其他优惠措施。贸易救济措施，包括反倾销、反补贴和保障措施三类。其中最重要、对我国最有意义的是“保障措施”。反倾销和反补贴是针对不公平贸易的保护制度，保障措施则是针对公平贸易情况下由于进口增加本国产业受损政府采取的保护措施。

　　保障措施的适用条件是：“进口至其领土的一产品的数量与国内生产相比绝对或者相对增加，而且对生产同类或者直接竞争产品的国内产业造成严重损害或者严重损害威胁(即对国内产业状况已经造成或者明显迫近的重大全面减损)。”

　　美国利用保障措施的最近案例，是2002年3月为保护本国钢铁业对包括中国在内的外国产品实施保障措施，大幅度提高包括进口钢材的关税，期限3年，其根据是美国贸易法案的201条款。该项保障措施后来引起法律诉讼，2003年11月10日，WTO上诉机构裁决美国败诉，但美国在败诉后发表声明称：美国采取的进口钢材关税保护措施已经达到目的。

　　在我国，新修订的《对外贸易法》也对贸易救济制度和三类救济措施作出了规定。2004年和2005年，我国发起反倾销调查数量均位居世界第二，但我国至今未发起过反补贴调查，保障措施也仅采取过一次。

　　《南》：自1995年WTO成立至今，其成员国采取反倾销、反补贴、保障措施分别为1875、113、76起。我国5年来为什么只采取过一次保障措施？

　　于：一个非常重要的因素是国内产业组织不健全，难以形成集体意志。为什么呢？保障措施的启动主要取决于国内产业，它需要这种产品的生产者的全体，或者国内产业主要部分的生产者向政府提出相应的主张。这就需要一个健全的非政府组织的系统——我们现在的产业组织系统不健全，很难准确表达这个产业的受损程度。我国的商务部设有产业损害调查局，但是政府机构的数据也要从企业来，这样的措施需要由产业组织先提出的，而我们的产业组织不健全。

　　《南》：产业组织是不是相当于我们常讲的行业协会？

　　于：对。因为我国的行业协会不健全，所以有关损害的数据很难准确、及时地提出。WTO有一个大前提就是贸易商都是有独立权的，它是在这个前提下设计这个制度的。所谓贸易商都有独立权，意思是说它不直接受政府支配，它的收益、经营决策全都由它自己作主，所以单个企业很难准确确定独立产业的损害程度。政府了解，但是不能准确、及时地了解。

　　《南》：我国2002年颁布的《政府采购法》第十条，明确规定政府应当采购国内货物、工程和服务，但事实上，这条规定似乎并没有很好地贯彻。

　　于：政府采购是关于政府和公共机构的消费制度，在WTO文件中不属于一揽子多边贸易协定的范畴，成员国可选择不加入相关协定。2001年我国加入WTO时，没有加入政府采购协定，因此可以禁止外国产品和服务进入国内政府消费市场，以保护国内产业。比如，可以规定政府和学校等公共机构不得购买外国的产品(例如汽车)、工程(例如政府财政支持的公共设施的建筑设计和施工)、服务(例如不使用外国企业的保险服务)等。 但是，现在看我们利用得不够，一个最典型的例子就是北京市2004年采购美国办公软件，因为受到舆论责备和国内产业反对而夭折了，才没买成。

　　即使现在我国加入了政府采购协定，政府采购也不是全部开放的，它需要经过谈判确定开放的范围。

　　《南》：WTO有关的法律条文中，关于“公益保护”的事项主要包括为保护公共道德或维护公共秩序所必需的措施、为保护人类、动物和植物的生命或健康所必需的措施、为使法律法规得到遵守所必需的措施以为保护环境所必需采取的措施、为保护根本安全利益所必需采取的措施等。这些条款在实际应用中能够发挥哪些作用？

　　于：美国运用例外条款保护本国环境、限制进口的典型案例，是虾和虾制品案。WTO争端解决机构已经就此作出了裁决。

　　上世纪末，美国“进口海水捕捞虾禁令”困扰了许多国家的出口贸易。1989年美国立法要求在海水捕捞虾网上安装海龟逃生装置，以保护濒危动物。1991年，美国开始单方面实施其“进口海水捕捞虾禁令”，即凡是未安装海龟逃生装置国家的海水捕捞虾一律不准进口。1996年美国将该禁令的适用范围扩大到全世界。同年，泰国、马来西亚等国向世界贸易组织起诉，美国政府在诉讼中引用了《关贸总协定》有关保护动物生命和健康的公益保护条款。

　　WTO争端解决机制裁决报告阐述美国的败诉理由，是美国政府限制措施的保护范围超出了本国管辖的地理区域。这一裁决至少说明，缔约方可以在其管辖范围内采取例外条款允许的限制措施。在我国尚未见适用例外条款保护本国公益采取行政措施的报道。