悬赏通缉的立法日趋完善

　　“悬赏通缉是一种侦查措施和手段，因此其启动权、决定权都由侦查机关决定，当事人、被害人没有启动权，也没有申请权和建议权。”樊崇义教授告诉记者，“按照刑事诉讼法第123规定，应当逮捕的犯罪嫌疑人如果在逃，公安机关可以发布通缉令。通缉令是最后的一种侦查手段，人跑了，案件侦破不了，要异地破案。”

　　“《公安机关办理刑事案件程序规定》专设一节‘通缉’，共9条，规定得比较详细和具体。”樊教授举例说，公安部规定了四级通缉体系，除了公安部可在全国发布通缉令外，各省、市、县均可对在逃涉案人员在辖区内发布通缉令。

　　“我们在辖区内也经常发布通缉令。”辽宁省锦州市副市长、公安局长王立军告诉记者说，“少的奖励二三千元，多的奖励10万元。”

　　通缉令的内容和格式，公安部也作了详细的规定。譬如，应当写明被通缉人的姓名、性别、年龄、籍贯、衣着和体貌特征并附案犯近期照片，写明发案的时间、地点和简要案情。有条件的公安部门，还可以附上犯罪嫌疑人指纹及其他物证的照片。

　　为了使通缉令能够真正发挥作用，公安部还规定了“问责”制度。以公安部A级通缉令为例，各省级公安机关在收到A级通缉令后，必须在12小时内将通缉令传到辖区各派出所、治安、巡察、监所等部门的每一个民警手中，并采取相应措施。譬如，对犯罪嫌疑人涉及的关系及可能隐藏的落脚点完成架网布控，并对辖区外来人口集中的出租房屋、中小旅店进行摸排，还要在重点路口设卡盘查、巡逻蹲守。如果措施不力，将会被“问责”——受到警告或者通报批评，严重的会受到行政处分。

　　目前，大部分通缉令都有悬赏的内容。樊崇义告诉记者，按照公安部规定，为发现重大犯罪线索，追缴涉案财物、证据，查获犯罪嫌疑人，经县级以上公安机关负责人批准，就可以发布悬赏通告。悬赏通告应当写明悬赏对象的基本情况和赏金的具体数额。“但赏金的数额，公安部没有成文规定，由发布悬赏的公安机关自己定。”

　　不过，一些省市开始自己规定悬赏的数额了。去年5月，江苏省公安厅制定了《江苏省公安机关悬赏通告工作规定》，要求符合悬赏条件的，公安机关应当在3日内兑现赏金，并对赏金数额进行规定：赏金原则上控制在20万元以内。对有影响的重大案件赏金为5万元以下；对有重大影响的特别重大案件赏金为10万元以下；对公安部挂牌督办的案件和江苏省公安厅挂牌督办的重点案件赏金为20万元以下。但侦破在全国、全省有特别重大影响的案件，可根据实际需要适当提高赏金标准。

　　“邯郸农行涉案金额5100万元，公安部A级通缉令悬赏5万元。而马加爵杀死四人，公安部A级通缉令悬赏20万元。可以看出，命案的悬赏金额要比经济犯罪案件高。”社科院一位专家分析说，当然，赏金的高低，还要根据抓获嫌疑人的难易等综合确定。有些命案难破，中途也可能增加赏金数额；经济条件好的地方，赏金可能高于经济条件差的地方。“也有被害人或者其单位、亲属主动提出增加赏金的，由于没有明确规定，实践中一般给予默认。”

　　王大伟认为，对举报人，不仅要有物质上的奖励，也要给予精神上的赞誉。同时要为他们保密，保障其身体和财产不受侵害。在这些方面，都有较为完备的规定。

　　悬赏通缉制度获司法支持

　　邯郸农行案，公安部和邯郸市公安局悬赏25万元破案，两名嫌疑人，共计50万元赏金，按照规定不需要纳税。那么，公安机关的悬赏通缉是什么性质？其法律效力如何？

　　“这种悬赏其实是一种合同。”樊教授认为，如果公安机关不予支付50万元赏金，就构成违约，应承担违约责任。

　　而关于公安机关违约，不兑现或不完全兑现赏金的案例时有发生。诉诸法院后，法院几乎是一边倒地支持了举报者的诉求，认定公安机关应当全额支付赏金。譬如，2003年发生的湖北特大持枪抢劫运钞车案。案犯携枪潜逃，给人民生命财产造成巨大威胁，因此湖北警方悬赏20万元向群众征集案犯线索，鼓励举报案犯踪迹。嫌疑人谢先荣在潜逃13天之后被警方击毙。然而，当案件告破之后，实际提供破案线索和协助破案的8名群众只获得总额为6万元的奖金。奖金分配一下子由20万变为6万，指挥部负责人解释说，因为这些线索虽然对破案有价值，但并不是直接有利于破案，警方还是通过大量的侦查手段，锁定谢先荣并将其击毙。官司打到法院，公安部门主动支付了20万元赏金。

　　1997年10月至1998年4月，黑龙江省五常市五常镇内相继发生了4起拦路杀人、抢劫、强奸案件。案犯手段残忍，先后杀死5人、伤4人，引起当地居民极大恐慌。省、市领导及警方高度重视，为此成立200多人的专案组，先后召开大小动员会上百次，印发通告数万份，警方负责人还11次在电视上发表讲话，悬赏缉凶。后警方悬赏通缉3万元征集线索，而破案后只给1万。为此，举报人为讨要两万元赏金，路费花去了2000多元，法院按合同纠纷，判令警方给付举报人奖金余款。

　　山东永圣律师事务所孟昭诗律师认为，发布悬赏通缉，从民法上讲是公安机关作为民事主体设立民事权利和民事义务的民事法律行为，而不是行使刑事侦查管理权的行政行为。因此，公安机关发布悬赏通缉的法律实质与其他的民事法律行为的实质是一样的。发布人在通缉令中的承诺，应当对任何完成通缉令指定事项的人给予约定的报酬。也就是说，任何完成通缉令指定事项的人，都对通缉令发布人享有报酬请求权；而通缉令发布人则应按照通缉令中的约定向通缉令指定行为完成者支付约定的报酬。

　　且不说公安机关的悬赏通缉，就连普通老百姓的悬赏，法院也认为应当履行悬赏义务。去年3月，四川泸州纳溪商城附近某白酒经营部发生一起盗窃案，其价值3万元的白酒被盗。失主张东立即向警方报案，警方对现场进行了勘验，并着手调查。当警察在现场附近的纳溪商城洗车场了解情况时，张认为洗车场工作人员李平提供的线索比较重要，便当着众人的面向李承诺：只要谁提供的线索帮助公安机关把案破了，他愿给5000元酬金。于是，李把自己当晚所知道的有关线索提供给了警方。据此，警方仅用10个小时就把案子破了。这时，李找到张要求兑现承诺，但张却说：“当初自己是无意说的。”官司打到法院后，办案法官认为：悬赏纠纷是一种特殊的缔约纠纷，它是合同纠纷的一种特殊形式，带有要约性质。悬赏人以一种声明的方式，提出完成规定行为的条件，给付约定报酬的意思表示，只要行为人完成了规定行为，悬赏人就对行为人负有给付报酬的义务。

　　司法对悬赏通缉所形成的法律关系的保护，使老百姓对悬赏通缉更亲近，不仅有利于整个社会诚信体系建设，也促进了通缉令悬赏破案机制的完善和发展。