地方立法中部门利益膨胀引发关注

　　新闻快读

　　13000多字的草案，6000多字是处罚内容，而对职能部门的约束条款仅54个字。这是地方立法中“部门利益法制化”的典型表现。业内人士将地方立法中出现的这种现象概括为“有利则争，无利则推，不利则阻，他利则拖，分利则顶”。

　　越来越多的地方开始注意这个问题。重庆市在全国率先试行立法回避制度，矛头直指部门利益。而实现立法回避的主要方式是委托起草和招标起草。安徽省也建立了立法咨询专家库等制度，强调第三方力量在公共立法中的作用。这些探索引起了理论界及实务界的广泛争论。

　　□民间力量难以全面了解行业现状缺乏号召力

　　□受委托方在无立法经验情况下可能闭门造车

　　□社会力量参与地方立法的广度和深度难保证

　　本报实习生 丘栋辉 本报记者 陈丽平

　　“草案洋洋洒洒13000多字，其中6000多字是处罚内容，罚款条款多达120项，而对职能部门的约束条款才1条54个字！”一位曾旁听过某省道路

交通安全条例(草案)审议的人士说，“这说明当前地方立法中部门利益膨胀现象太严重！”

　　重庆市政协委员邓明鉴将这种现象称之为“立法勾兑”。他说：“单纯或主要依靠职能部门起草立法，易造成法规草案带有严重的部门色彩，反映的是部门意愿，代表的是部门利益。”

　　部门利益膨胀六大表现

　　观察地方立法中的博弈，来自职能部门的力量无疑是最为强大的。

　　“由于相关职能部门对情况比较了解，数据掌握多，了解问题所在，也更能考虑可操作性，因而立法效率较高。然而，‘部门利益法制化’的弊端也越加凸显。”中国政法大学教授李曙光说。

　　“有利则争，无利则推，不利则阻，他利则拖，分利则顶。”广东省人大常委会副主任钟启权的“五利说”，概括了“部门利益法制化”的倾向。

　　事实上，这种现象早已引起法律界人士的关注。有专家将地方立法中部门利益膨胀的表现分成了6类：

　　以地方立法形式增设机构。如增设政府部门内的二级处室，增设下属事业单位等。目的主要是“以地方性法规的外衣增强新设机构的稳定性和权威性，也方便在今后政府机构精简改革时保留编制、机构和人员”。

　　以地方立法向部门所属企业或事业单位授权。一些行政部门，既想多揽权，又不愿履行与这些权力相适应的义务和职责，于是把一些琐碎的、本应由其自身承担的行政事务推给下属单位去办理，并以地方立法形式将这种行为合法化。

　　以地方立法设立收费。据经济学界统计，我国省及以下四级政府及其所属部门，都不同程度地存在自定政策收费问题。在地方出台的各种名目的收费中，以地方立法的形式收费的占据了相当一部分。

　　以地方立法设立不当处罚。对违法行为的处罚，偏爱罚款，而且在罚款起点和幅度上，也倾向于“高举高打”。

　　在地方立法中简化行政责任。一些地方立法，给政府部门规定了很大的行政权力，但对政府部门及其工作人员责任的规定常常都是一个简化的模式。

　　通过立法实行部门或行业的垄断。一些部门在起草法规草案时，总是尽可能地将自己的管辖权力伸向相邻的部门，以求扩充部门权力。

　　有专家认为，部门利益倾向不仅会使法规、规章之间和法规、规章内部相互冲突，还会败坏政风和社会风气，引发寻租，滋生腐败，影响法律秩序的建立。此外，它还会使立法效率低下、行政效率低下，背离便民利民的原则。

　　 探寻消除利益“割据”之路

　　“在立法中如何防止‘部门利益法制化’，是立法者需要重点解决的一个现实问题。”重庆市人大法制委副主任委员江材讯说。

　　事实上，越来越多的地方开始注意这个问题。

　　此次重庆市率先在全国试行立法回避制度，就直接把矛头指向了部门利益。

　　安徽省成立了立法咨询专家库，从2007年开始，每一部新起草的法规，都要确定两三名专家库成员构建法规框架、参与起草和论证。这种模式，就是为了“避免某个部门单独起草的片面性、随意性和狭隘性”。

　　2006年11月，首次进行修订的《广东省地方立法条例》被提交广东省人大常委会审议，针对立法中的部门利益这个由来已久的话题，修订草案给出了一系列的办法予以规避：起草地方性法规草案应当注重调查研究，广泛征询社会各界意见。设定行政许可、行政收费、重大行政处罚等内容的，应当依法举行听证会或公开听取社会意见。起草地方性法规草案，可以委托有关专业机构和专家进行等。

　　2006年6月5日，郑州市人大常委会与省会一家律师事务所签订了一份协议，委托这家律师事务所起草《郑州市物业管理条例(代拟稿)》。其提交的代拟稿和政府部门的起草稿被同时提到人大常委会会议，由人大常委会组成人员讨论并决定取舍。

　　民主立法还需探索更多途径

　　这些探索，几乎无一例外把规避部门利益倾向的弊端作为改革动因之一，同时，强调了第三方力量在公共立法中的作用。

　　法律理论界及实务界对此进行过广泛讨论和争议。

　　立法机关一位人士指出，这些探索存在的一大缺陷是，民间力量对于行业现状和相关的政策法规了解不是很多，在动用社会资源方面缺乏号召力。对于受委托方，应谨防在没有立法经验的时候闭门造车，并保证社会力量参与的广度和深度。

　　他们的担心不是没有道理。据了解，重庆市最早试行委托立法，但由律师事务所起草的《重庆市物业管理条例》草案最后被推倒重来，又回到了“部门立法”的老路上。

　　事实上，一些律师事务所在立法调研中已遇到一定困难，尤其是在征集民意的渠道上显现出民间力量的弱势。

　　郑州大学法学院周威认为，“避免立法中的地方主义和部门主义以及强势力量的不适当干涉，尚需一定时日”。

　　业内人士的一个共识是：要真正防止和避免部门利益，需要立法机关根据有限政府、责任政府、服务政府和法治政府的建设目标，坚持以人为本、立法为民的根本，把握好立法的几个基本原则，不断改进立法技术，完善立法程序。

　　本报北京7月17日讯

　　重庆立法回避制度是如何出台的

　　“与某一立法项目有直接明显利害关系的单位和个人，不得参与法规和规章的起草、审查和评审，不得主导立法进程。”自从上周五，重庆市政府法制办推出这一立法回避的新举措后，社会各界的反应是叫好声一片。

　　重庆市的立法回避制度是如何出炉的？带着人们关心的问题，7月17日，记者采访了与这一制度密切相关的部门及人士。

　　动力源于部门利益干扰

　　有一件事，让重庆市人大法制委员会主任俞荣根印象很深。

　　那是在起草《重庆市土地房屋权属登记条例》时，对某一房地产的物业对象发生争议后怎么办这个问题，同时身兼管理者和条例起草者身份的起草单位认为，应由登记机关下去调查后，决定物业对象的归属。而重庆市人大在审议时认为，权属登记就是登记，不应是裁判。

　　俞荣根告诉记者，地方立法项目在起草过程中，多多少少会受到部门利益的干扰，这在全国是个普遍现象。

　　“一些地方性法规、规章通常由相关政府部门主持起草，这种立法惯例有可能为某些行政机关利用立法谋取本部门私利提供机会。”重庆行政学院法学部主任徐继敏说：“最直观的表现是，主管部门一旦借立法之机设置不恰当的行政许可、行政处罚，增加不必要的办事环节，不仅会给行政管理相对人带来不便，还可能引发其他问题。”

　　重庆市人大法制委员会对重庆市170项地方性法规，从执法环节、司法环节、专家环节几个方面进行了调研，得出的结论是：法规数量需要控制，立法质量需要提高。

　　十多年前就已开始探索

　　在重庆市此次推出的立法回避制度中，委托起草和招标起草是起草环节进行立法回避的主要方式。

　　“其实，早在上世纪90年代初，我就接受原重庆市第十一届人大常委会的委托，参与《重庆市未成年人保护法实施办法》的起草。”重庆市政府法律顾问高绍先说，此后，陆续实行委托立法的除《重庆市未成年人保护法实施办法》外，还有《重庆市司法鉴定条例》、《重庆市物业管理条例》等12个立法项目。

　　刚刚接受重庆市政府法制办委托，负责起草《重庆市行政执法程序规范办法》的重庆市公安局法制处一位负责人告诉记者，过去他们也曾接受过重庆市人大、重庆市政府的立法委托，制定的相关规章也受到了重庆市民的拥护。

　　多年经验成全面推行后盾

　　重庆市法制办主任李殿勋告诉记者，自2003年以来，重庆市政府在总结自身立法经验的基础上，在全国率先确立了“媒体公示———公开听证———委托起草———社会招标———现场论证”的公开立法模式。聘请了近二十名理论功底扎实、实践经验丰富的专家学者、企业界人士、律师界人士和有多年行政管理经验的离(退)体干部作为立法评审委员，对法规、规章草案进行全面评审，严把质量关。对于评审合格的草案，提请重庆市政府常务会议审议；对于评审不合格的草案，则由起草单位进一步论证修改。

　　在委托立法协议中，重庆市法制办要求受托单位必须做到：更新立法理念、遵守立法程序、解决实际问题、注重文本的规范性，严格按照委托协议的时限要求，高质量地完成起草工作。同时重庆市政府法制办相关人员和处室对受托单位起草的立法文本及草案说明要严格审查其合法性、合理性、规范性和操作性。

　　秦力文 高维峰

　　本报重庆7月17日电