农村基层民主的另类样本(组图)

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　　有人称贵州锦屏县圭叶村的做法暗合“分权制衡”，是“一针见血的民主”

　　核心提示

　　贵州省锦屏县平秋镇圭叶村的财务审核公章由五瓣组成，5名村民代表各管一瓣，村里财务报销需经过他们审核后将公章合起来盖上，“五合章”取代“一支笔”。

　　网友称其为“史上最牛公章”，有人称赞“这是一针见血的民主，真正有效的民主，看得见摸得着的民主”；也有人质疑，此种做法成本加大，不利于提高工作效率。

　　而更多的观点认为，“五合章”其实是中国农村基层民主自治的新路子，暗含着分权制衡、民主理财的理念，它的产生或许可启发更多的人去探索培育农村基层民主更广阔的土壤。

　　贵州省锦屏县平秋镇圭叶村，一个地处黔东南山区的小山村，这个原本默默无闻的侗族山寨，最近却因为一枚由本村村民发明刻制的“公章”而闻名全国。他们将刻有“平秋镇圭叶村民主理财小组审核”字样的印章分为五瓣，分别由四名村民代表和一名党支部委员保管，村里的开销须经他们中至少三人同意后，才可将其合并起来盖章，盖了章的发票才可入账报销。

　　这个被网友称之为“史上最牛公章”的农民基层民主新探索，五天之内引来省内外15家媒体前来采访，人们试图通过解析这种原始的民主措施，来解决困扰全国近70万行政村村务公开中所面临的难题。

　　村民不信任　逼出“五合章”

　　前往圭叶村需要经过数次转车。从贵阳市出发，历经8小时约400公里车程，抵达隶属黔东南苗族侗族自治州的锦屏县，再经过22公里长石子铺就的山路到达平秋镇。而圭叶村还在距离平秋镇11公里的山里，自今年6月洪水之后，镇上开往那里的班车目前仍未通行。

　　记者从平秋镇一路颠簸大约一小时后到达一个出山口，继续走过一个拱形石桥后，路边的石碑提示，圭叶村到了。

　　冬日阳光下的圭叶村显得恬静而美丽，寨子被大山环抱着，一幢幢由木板搭建的侗族吊脚楼依山而建，远远望去错落有致。一条清澈的圭叶溪将山寨分成两块，据说村子因圭叶溪而得名，至今也有三百年的历史。

　　侗家人虽然没有属于自己的文字，可有着本民族自己的语言，用村小学老师谭洪卓的话说，侗族的孩子学英语比学汉语还容易，因为侗话与英语发音有接近的地方，比如“门”念作“DAO”，“坐”念作“SEI”，“走了”说成“BAI”。

　　与全国大部分山区村寨相似，山清水秀的圭叶村是国家重点的贫困村。据村党支部书记谭洪勇介绍，全村辖4个村民小组86户347人，其中有劳力221人，外出务工的劳力就有118人。目前人均稻田面积0.33亩，去年，加上村民外出打工的收入，全村的年人均纯收入“终于越过了1000元大关”。

　　每年镇财政给村上划拨办公费5000元，偶尔村里也会得到一些扶贫赠款，除此之外村里无其他收入。但是多年来，这些为数不多的公款怎么用，用在哪儿却常常引起村民们的不满和质疑。

　　2005年底以前，圭叶村里按照上级要求成立了村民理财小组，村委会每年都按规定在村务公开栏中公示账目，但还是招致村民的质疑，甚至有人当众撕烂公布榜以示不满，原本人手就不齐全的村寨更是人心涣散。“你们一天公布一次都没用，我们还是觉得有问题。”一村民直截了当地说。

　　没有群众的信任，村党支部书记和村委会主任也就成了光杆司令。村党支部书记谭洪勇意识到解决民主理财问题已刻不容缓。

　　2006年2月21日，他召集10位村民集思广益。“能不能刻制一枚审核章，分成五瓣，四个村小组各选一个代表再加上一名支部委员，五个人各管一瓣，村里的开销须经过其中至少三人同意后，再把五瓣合并起来再盖章”村上53岁的会计谭洪源提议，把财务审核权交给村民，比签字画押还可信。他的提议得到村委会的认同。

　　事实上，在圭叶村，关于为啥采用“五合章”还有另外一种说法，那就是村党支部书记谭洪勇和村委会主任谭洪康是亲兄弟，这样做是为了避嫌。

　　圭叶村村民由谭、杨、彭几个姓氏家族组成，其中谭姓占绝大多数，但上百年间各姓氏之间通婚走动，村民间相互都沾亲带故，没有任何隔阂。

　　33岁的谭洪勇，1998年之前在山西大同当过四年兵并入党，退伍后曾在深圳打工当保安。回村后，2004年底换届选举中当选村党支部书记。

　　谭洪勇的哥哥谭洪康今年39岁，只有初中文化程度，2005年1月换届选举中当选村主任。此后，兄弟俩一直搭班，每人每月领取职务补贴200元。

　　对于兄弟俩分别担任村支书和村主任，平秋镇党委副书记、纪委书记龙红信表示，支部书记、村主任分别由村上党员和村民民主选举产生，体现了党员和村民对他们的信任。

　　对于启用五瓣章是否为了避兄弟之嫌的疑问，谭洪勇未表态，但这位支书后来的一句话却很有道理：以前的那种财务公开不叫“公布”，而那仅仅是“告之”。实行五瓣章的目的就是让村民代表提前监督。

　　“民主就是为了实现大家的意图”

　　谭洪源是村里出了名的“能人”，既是木匠、石匠，也懂得雕刻，平时没事也给别人刻私章，有时也能挣点小钱。“民主理财章”的雕刻任务自然就落到了他的头上。他找来一截大约5公分长的本地梨木，分成了五瓣，把梨木固定在一个平常来刻私章的楔子上，反复把“平秋镇圭叶村民主理财小组审核”这14个字的位置和间隙计算好，先雕下“平秋镇”三字，接着把另外几瓣陆续雕完。

　　谭洪源用了10天左右的时间雕刻完了这枚“五瓣公章”。12月3日，记者在圭叶村村委会办公室里目睹了这枚被称为中国“史上最牛公章”的印章。五块楔形木块组成的圆章恰好被套在一次性塑料水杯中，上面分别写着“平秋镇”“圭叶村”“民主理”“财小组”“审核”字样。使用时，需将五个楔形木块合并后组成一枚完整的公章，公章中心还有一枚五角星，村委会的工作人员说，这个五角星代表着在百姓心中至高无上的权力。因为时间稍久木料收缩，瓣与瓣之间的缝隙已很明显。

　　据说锦屏山民遵约守信，明清时期其自行拟就的契约约束力甚至超过了官府衙门律文，现存约30万件锦屏林契是我国继故宫博物院清代文献和安徽“徽州艾书”之后的第三大历史文献。很多村民认为，这或许是五合章能够发挥效力的原因之一。

　　合并起来的印章显示出“平秋镇圭叶村民主理财小组审核”字样。记者注意到，这枚公章与其他财务审核公章不同的是，多了“民主”二字。而谭洪源也就此回答了记者的提问，其实之前他已有给公章加上“民主”一词的想法，按照他朴素的逻辑，“民主就是为了实现大家的意图”，这比签字或者按手印更透明。

　　“五合章”刻好后，村委会召开了一次重要的会议。记者在该村2006年4月3日的会议记录上看到，当天在村小学的教室里，全体村民选举出了谭俊汉、谭俊滔、谭元煜、谭洪灿四个村民代表和村党支部委员谭洪源等五人组成村民理财小组，代表村民行使村务公开、财务管理的职权。由于中途有成员外出长期打工，6月9日，村上又重新选举产生了谭洪源、谭洪灿、谭洪权、谭洪江、杨仁炳组成理财小组。

　　就像谭洪源料想的那样，“五合章”将会比签字或者按手印更透明，更能体现民意。一个最明显的成效是，自从采用“五合章”后，村民们关于村委会的财务投诉没有了。据谭洪源统计，“五合章”启用一年来，共盖章核准予以报销支出的票据有258张，未盖章报销的支出票据只有5张，其中面额最大的一张是村主任谭洪康所支出的28元。

　　在谭洪源提供的账本上记者看到，经审核报销支出的费用项目五花八门，包括车费、办公用品费、闭路电视费，招待费等。其中，最小的一笔账目是花一元钱购买了一瓶张贴标语的胶水，最大的支出是订做生态环境警示牌，花费272元。

　　谭洪源说，在山区农村基层，招待费支出不可避免但也最容易招致群众不满。理财小组的账目记录得格外详细，在谭洪源出示的账本上，2007年4月17日的支出是这样的：“米酒3斤×1.7元=5.1元，豆腐两块2元，猪腿3.8斤×7元=26.6元，漠沙烟1包12元，招待县委陈书记到我村考察工作(支出金额)45.7元”。

　　据村里人讲，推行新的农村民主理财办法比过去的方法更透明，也确实得到了群众的拥护。

　　自从实行“五合章”制度以后，村民们对于干部财务问题的种种怀疑已然化解，也积极参与到村里的事务当中。从村头张贴的已经褪色的“功德榜”上，依稀可辨共有30户村民为修建风雨桥捐献木料50根，共投工356个。在村委会的小办公室的墙上挂着的一幅幅奖状让谭洪勇很是自豪，仅2006年度，圭叶村荣获全镇总结规章大会设置的四个奖项中的其中三个。

　　分权制衡与民主理财

　　2007年7月18日，锦屏县纪委下发了《关于在全县农村推行“五合章”理财办法的通知》，认为“做好农村民主理财，是保证人民群众的选举权、知情权、参与权、监督权的基础性工作”，要求各乡镇党委、政府将落实情况于12月底前上报。

　　至此，圭叶村“五合章”理财制度的样本效应已经产生，当地政府要求全县各乡镇把“五合章”作为一种理财制度在农村普及推广。而这种做法也在全国引起关注。

　　光明网发表评论说，“五合章”之所以成功是民主理财小组认真负责行使自身监督权力的结果，实现了乡村级治理从“为民做主”到“民自为主”的转变。

　　最值得称道的是，村民监督的阵线前移。村务公开和民主监督，实际上在各地执行过程中往往流于形式：村民关心的内容不公开或少公开，即使发现了账目问题，“生米也已煮成了熟饭”，村民就算经过清查账目、司法程序或是层层上访严惩了当事人，顶多起到亡羊补牢的作用。“这样民主理财就由原来的监督结果转变为监督过程，村民监督阵线的前移更有助于从源头上杜绝腐败。”

　　有专家据此认为，这种理财方式实际上暗合了“分权制衡”的原理。采用此方式真正实现了从结果公开到过程公开、从专制决策到民主决策、从纵向监督到横向监督、从对上负责到对下负责的转变。有了这些转变，基层民主当然就容易落到实处，村组干部们要想肆无忌惮地挥霍村民血汗钱，起码不那么容易了。不管怎样，圭叶村作为中国近70万个行政村之一，民主理财的样本作用还是值得肯定的。

　　虽然锦屏县政府要求全县各乡镇把“五合章”作为一种理财制度在各乡镇普及推广，但目前实施效果并不明显，只有为数不多的几个村子效仿，很多村子还在“坐观其变”，而至于如何推行，当地政府至今还没有出台明确的方案。

　　锦屏县县委宣传部原副部长杨再涛说，按照中央对新农村“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的方针来看，圭叶村的做法就是对“管理民主”的最好注释。

　　目前，当地对此最大的争议在于，究竟在哪一级政府部门推行，是乡镇一级政府、县政府还是更高一级的政府部门。锦屏县纪委办公室龙姓主任的观点是，在乡级搞可以，但是在县直机关来搞不太合适。而对此，杨再涛认为，此种做法从某种程度上来说又行不通，因为如果将其推广到乡级，将削弱乡干部的权力。另外，其还牵涉到一些主观的、体制方面的因素，公与私、利益与服务，以及级别大小等问题，“很不好说”。

　　而更多的网友担心，这种村民基层民主管理的新探索虽然是“能看得见摸得着的民主”，但真正实施时，是否会加大成本，降低效率。“五合章”民主理财管理模式,由于任何一笔支出都要由推选的5人代表来会审核销,会不会影响工作效率？同时会不会挫伤村干部的工作积极性和创新思维？

　　根据中国村社发展促进会提供的最新调查数据显示，中国目前国内生产总值超过亿元的行政村已超过8000个，其中超过百亿元的村庄为11个。同样实施村民自治政策，贫困村和亿元村村干部手里的权力却有着巨大的差异！当圭叶村村主任因为28元的票据没有报销而懊恼的时候，或许另一位亿元村的村主任大笔一挥，上百万的支票就又开了出去。

　　民主土壤的培育比“五合章”更重要

　　问题又回到了原点，“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”在实施的过程中可能产生变异。或许圭叶村“五合章”式的民主理财方式，最终只是村民自治过程中一个小小的样本，但就像网评所说的那样：我们不能完全被“史上最牛公章”奇特的外表和构思吸引，它的出现应该是当地村民民主意识萌生和发展的产物。“五合章”只是权力监督和制衡的载体，对于想效仿圭叶村做法的其他村庄应该看到，产生“五合章”的民主土壤的培育比“五合章”更重要。

　　圭叶村民主理财或许仅仅是个良好的开端。

　　12月3日记者采访时，不巧的是村民理财小组成员中的谭洪灿、谭洪江两人离开了圭叶村，为了便于记者采访拍照，好心的会计谭洪源留下了他们俩所保管的那两瓣印章。在感谢老会计善意的同时，记者也产生另一种担忧：再完善的制度在执行过程中都有可能产生偏差，因为从理论上来讲，需要报销的票据只认“五合章”，而其在某个时间段内却掌握在少数人手里。《贵州省村级集体财务管理暂行办法》第二章第八条明确规定：取消村级招待费，禁止在村里招待下乡干部。但在圭叶村村委会的账本上，一宗宗的招待费用数目虽然不大，但毕竟还是得到理财组成员的盖章认可。或许可以说这是入乡随俗的乡规民约，但从制订制度的初衷来讲，乡俗是否就可以凌驾于制度之上呢？

　　或许村民是最容易满足的，只要给予他们一点点象征性的权力，他们就会知足。但长远来看，村民在暂时的满足之后，会不会再次产生不满？会不会再有一种可能：“五合章”这种仅仅局限在形式的推广，会不会再次失去作用，就如同此前实行的村民理财制度一样流于形式而半途而废？

　　解决问题的最终途径不是仅仅把制度写在本子上。

　　《华商报》记者　张宏伟　文/图