中国新闻周刊：依法应对突发事件

　　考虑到中国的现实，《突发事件应对法》在授予政府应急权力的时候，应对其被滥用的可能性予以全面考虑，并采取防范措施

　　十届全国人大常委会第二十二次会议日前已经开始审议《突发事件应对法》草案。该法赋予了政府在应对突发事件时采取某些应急性强制措施的权力，同时也规定了政府在行使这些权力时必须遵守法律，并尽可能地保障公民的自由、财产与权利。这种立法意图是大

体平衡的，不过，其中若干条文仍值得推敲。

　　立法机构起初是准备制定紧急状态法，不过，考虑到绝大多数突发公共事件都可以控制在普通行政应急管理的范围之内，一般不至于危害宪法制度，所以，调整了立法规划，改为制订《突发事件应对法》。这一调整本身就表明了，该法所调整的突发事件是局部的、不至于到极端状态。那么，相应地，政府可以采取的措施的强制范围和程度，也应当是局部性的、不至于到极端状态。

　　这一点已经被清楚地表述在草案中。草案规定了政府应对突发事件的两大原则：即政府采取的应对措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应，这就是宪政理论中的“比例原则”；有多种措施可供选择的，政府应当选择有利于最大限度地保护公民、法人或者其他组织权益的措施，这是“政府强制最小化原则”，也是法治国家规范和约束政府强制性权力基本原则，不管正常状态还是发生局部性突发事件或全面紧急状态时，政府均应遵守。

　　大多数政府官员对这两项原则还是比较陌生的。在中国，各级政府在应对突发事件的时候，拥有相当大的自由裁量权，出台强制措施的程序不够透明，强制的范围与程度也缺乏严格的限制。从表面上看起来，如此应对突发事件似乎颇有效率，很多官员、学者也以这种突发事件应对体系而自豪。

　　但是，如此应对突发事件的效率收益，未必能够抵偿政府随意使用强制性权力损害法律秩序而产生的负面效应。历史事实已经证明，法治秩序本身对于政府、对于社会具有最高的价值。哪怕是政府的权力，也需要靠这种法治秩序保证其权威性，从而保持长远的稳定性。因此，一个明智的政府，不会为了其他次要的价值，比如因为爆发了局部的禽流感，而采取超出限度的强制性措施，从而牺牲了法治这个最大、对社会也最重要的价值。

　　因此，即使在发生突发性事件后、在紧急状态下，政府的权力也仍然必须接受法治的约束。尤其是考虑到一些地方政府习惯于在应对突发事件时随意地实施强制措施这一中国现实，《突发事件应对法》不应当只是简单地扩大政府应对突发事件的权力，同时，它也应当对政府应对突发事件的权力给予某种规范和限制。现实中，各级政府应对突发事件的权力不是不足，相反其反应经常是过度的。建设法治政府，这样的权力同样需要予以限制。

　　目前的草案在“法律责任”一章中，为地方政府设置了七条“高压线”，比如，地方政府官员未按规定报送、通报、公布有关突发事件信息的，违法征收、征用公民、法人或者其他组织的财产的、或不给予补偿的，将遭到行政处分。

　　这些限制性措施是必要的，但还不足以防范某些政府官员在应对突发事件中滥用权力。可能需要考虑更具有可操作性的限制性措施。比如，对于地方政府采取的应对突发性事件的措施本身，公民是否可在事后通过某种途径，提请相关机构对之进行审查，审查其是否合理、必要，是否符合比例原则和强制最小化原则。而那些被征用财产的人，是否可以对征用的合理性、必要性提出诉讼。个别执法人员滥用强制性权力，是否应当承担刑事责任？在法治国家，任何人在任何时刻的任何行为都不能免于法律的追究。

　　草案中现有的一个规定也已经引起了人们的议论，草案规定，突发事件的相关信息由该地人民政府统一发布，新闻媒体的相关报道也归其统一管理；新闻媒体违反规定擅自发布有关突发事件处置工作的情况和事态发展的信息或者报道虚假情况，将被处以5万元以上10万元以下罚款。这一规定在现实中很容易被地方政府用来封锁相关信息。事实上，当年的非典、最近的河流污染等突发性事件，地方政府都本能地封锁信息，从而导致公共秩序受到损害。反而是新闻媒体的及时报道，让外界、包括中央政府了解到灾情。因此，《突发事件应对法》应当保障新闻媒体的采访与报道权利，以维护民众的知情权，至于虚假新闻，自有其他法规调整，不需要在此专门规定。

　　总之，考虑到中国的现实，《突发事件应对法》在授予政府应急权力的时候，应对其被滥用的可能性予以全面考虑，并采取防范措施。在应对突发事件的时候，行政效率不是惟一重要的价值，只有法治下的行政效率才是最可取的。

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