陈宪：政府产出什么怎样产出

　　政府产出什么？怎样产出？

　　特约撰稿／陈 宪

　　最近接触一组看似并不新鲜、实质上十分耐人寻味的数据：中国地方政府行政管理费用总额，从1993年的1885.04亿元，增加到2003年的5510.64亿元，扩大了近3倍；地方政府

行政开支占GDP之比，从1996年的2.64%上升到2003年的4.06%。本人试图查到2004年、2005年的相关数据，遗憾的是未果。那么这一扩大和上升意味着什么？为了更深刻地回答这个问题，我们不得不问一个常识性的“多余的”问题：政府究竟产出什么、怎样产出？

　　政府产出什么？正确的答案是“公共服务”。政府存在的理由，就是社会需要这样一个以提供公共服务为己任的组织，就像我们需要企业提供私人服务，需要社会组织提供“俱乐部”服务一样。当下，在谈到构建

　　政府有效提供公共服务的前提，是其职能和规模的合理化。今天我们要做到这一点，就要持续地通过政府改革，转变政府职能、缩减政府规模。至少有两种情形，表明现在的政府职能和政府规模与现实生活不相适应。第一，在体制转型的背景下，政府职能机构的设置，或多或少还有计划经济时期的安排。可以说，这些机构只占用公共资源，不产出公共服务。它们的开支无疑加大了公共服务的总成本。第二，由于历史的、体制的原因，长期以来形成的臃肿、庞大的政府机构，以很高的成本维系其自身的运作，进而导致单位公共服务的成本高企。

　　中国当下的政府职能转变，既要做减法，减少经济职能，又要做加法，增加社会职能，抑或公共职能，这些职能的重要性是不言而喻的。尽管这一加一减，应当是政府职能的净减少，但是，同样由于历史的、文化的和制度的原因，政府职能的净减少是一个渐进的过程。因此，就有一个在既定职能和既定公共资源条件下，不断降低公共服务成本的问题。经验告诉我们，这个降低的空间不小，由此将较大幅度地增加公共服务的数量。

　　那么，在既定职能和既定资源条件下，怎样不断降低公共服务成本呢？问题要从政府规模及其运作说起。就政府和企业都是组织这一点而言，它们都有随着规模扩大，组织内部管理成本上升的问题。企业规模扩张，在内部管理成本上升的同时，外部市场(交易)成本肯定在下降，而且前者的上升肯定小于后者的下降，一旦“小于”成为“相等”，企业规模的扩张就停止了。在不同背景下形成的政府，其规模变化的情形亦有所不同。在西方国家“小政府”的情况下，随着市场的发育和社会的发展，从公共物品(服务)、外部性和信息不对称等方面，都提出了增加政府职能的要求。战后这些国家财政预算占GDP的比重一度持续上升，就是证明。在计划经济的“大政府”转变职能的情况下，尽管也会增加与公共物品、外部性和信息不对称有关的政府职能，但总体上会出现如上所述的政府职能净减少的情形(这姑且作为一个假说，留待验证)。因此，如果政府规模过大或盲目扩张，就会出现不合理的职能增加，抑或冗员增加。我们知道，合理的职能增加意味着公共服务在增加，只要这一增加的效益(更多的公共服务)大于政府规模扩张引起的成本上升，那么，这一扩张就是可以接受的。反之，冗员的增加和不合理的职能增加，则意味着政府成本上升，抑或公共资源净流失。

　　政府的产出当然不是“天上掉下来的馅饼”，需要政府机构的运作。和任何组织一样，运作角度影响产出的主要因素是效率。也就是说，唯有政府效率提高，才能在既定资源的条件下多产出公共服务。政府效率的提高来自多方面的改进。当下最重要的，是进行自身职能和行为的更加准确的定位。这一定位的核心是，政府究竟是一个为官的政府，还是一个为民的政府。为官的政府，唯官事大，为官服务，为大官服务；为民的政府，唯民事大，为民服务，为最广大人民群众服务。前者，公共资源大多转化为官员的利益，尤其是大官们的利益；后者，公共资源大多转化为公共服务。为民是政府宗旨的要求，是其职能的行为的定位，但做到没有，做的程度如何，是可以用数据验证的。这些验证结果会告诉我们，政府产出公共服务的实际水平。现阶段这一实际水平与百姓的需求还有很大差距。另外，