邓平辉：扩权强县渐成大势

　　2005年10月18日，中共中央关于制定“十一五”规划的《建议》正式发布。这个擘画了中国发展新蓝图的《建议》提出，要完善中央和省级政府的财政转移支付制度，理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制。

　　也就在这一天，新华社报道了湖南省委、省政府联合发出《关于扩大县(市)经济管理权限的通知》，对88个县(市)扩大22项经济管理权限，同时赋予经济强县(市)相当于地级市的经济社会管理权限。

　　这是继浙江、吉林、河北、湖北、江苏、黑龙江、河南、广东、江西、辽宁、山东、福建等省从2002年起先后开始“扩权强县”改革后，又一个省把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县(市)。

　　“扩权强县”如今已不再遮遮掩掩、羞羞答答。这些新鲜的字眼，通过政府文件和官方媒体正式进入了公众视野。

　　浙江首先试水

　　有专家认为，“负担下压，权力上收”，这是我国几十年来行政级层体制的基本特点。这样一种行政构架，与责权利对等的原则不相称，也与“藏富于民”、藏富于基层的社会较合理状态不太适应。为有效改变这种状态，让县域经济发展充满活力和动力，全国各地相继有一些地方在探索“扩权强县”之路。

　　所谓“扩权强县”，是指数年前就开始在浙江等地实施的一种政府财政体制改革，这一改革的核心内容就是通过扩大县一级政府的相关权力，以使县一级政府具有更大的自主权，从而为实现县一级政府的经济发展和社会管理职能奠定基础。

　　早在1992年，为了“在经济上和上海接轨”，浙江对13个经济发展较快的县(市)进行扩权，扩大基本建设、技术改造和外商投资项目的审批权。1997年浙江又进一步在萧山和余杭等县(市)试行部分地级市的经济管理权限，扩权的力度明显提升。2002年浙江又将313项审批权下放给绍兴、温岭和慈溪等17个经济强县(市)，把地区一级的经济管理权限直接下放给县(市)。

　　这种“扩权强县”改革，带来的效果是“一枝独秀”。数据显示，10多年来，浙江GDP年均增长保持了17.9%的速度，财政收入平均每年递增25%，连续16年居全国第一位，到2003年底，全省各地已连续11年没有发生拖欠工资问题。同时,城镇居民收入首次超过广东，在全国排名第一，成为中国县域经济最发达的省份。

　　有关人士分析指出，浙江出现的可喜变化，一个非常重要的原因就在于，这个省一直没有实行真正意义上的“市管县”体制，而是长期坚持“省直管县”(当时叫“扩权强县”)的财政管理体制。

　　正是浙江持续10多年的“省直管县”改革，带动了全国在这项改革方面的进步。目前，全国有10多个省市先后将归属于地级市的经济社会管理权直接赋予经济强县(市)，在财政体制等方面试行“省直管县”。

　　2005年6月，温家宝总理在全国农村税费改革试点工作会议上指出：“具备条件的地方，可以推进‘省直管县’和‘乡财乡用县管’的改革试点。”总理的讲话预示着，政府改革从减人、减事、合并机构的行政职能调整，开始扩展到“减少层级”的行政区划改革。

　　就在温总理讲话不久，江苏省召开了一次全省范围内的“扩权强县”会议。同以往一切涉及“扩权强县”主题的会议一样，江苏这次仍然选择了“不公开”。知情人士告诉记者，会议规模不小。之后，江苏省财政系统紧跟着在9月中旬左右也开了一个会议，会议的中心内容就是各县(市)财政与省财政的对接。据可靠消息，此次江苏展开的“扩权强县”改革动作将会比其他省份更大。

　　“江苏的做法和目前正在全国10多个省份实行的‘扩权强县’改革殊途同归。”中国社会科学院相关研究领域一位专家告诉记者。他说：“尽管在政府层级改革的问题上各方争论未有定论，但减少层级的思路毫无疑问是大方向，而‘扩权强县’的做法，恰恰为这种思路积累了丰富的经验，并打下了坚实的基础。”

　　改革如火如荼

　　“扩权强县”的重点，首先就是把省、市两级的一些审批权力下放到县，使县一级政府拥有更多的自主发展权，加速县域经济的发展。

　　记者在一些地方采访时感到，“扩权强县”在相当程度上清除了制约县域发展的现行经济与社会管理体制、运行机制的障碍，使得县级政府有能力和实力针对本县经济社会发展合理配置资源，进而实现特大城市、区域性中心城市、县域经济三个经济板块的协调发展。因而这种改革在全国不少地方如火如荼地进行着。

　　2004年5月，河南省出台了《扩大部分县(市)管理权限的意见》，赋予5县(市)与地级市相同的经济管理权限和部分社会管理权限，扩大了30个县(市)部分经济管理权限。这35个县(市)几乎是在一夜之间，在经济管理权限上差不多和自己的上级——省辖地级市“平起平坐”了。

　　2005年初，河北省政府确定在行政区划不变的情况下，选择了丰宁、昌黎、辛集等22个县(市)进行“扩权强县”试点。省长季允石说，河北实施“扩权强县”的原则是“责权统一，重心下移，能放都放，依法合规”，逐步做到除国家法律法规有明确规定的外，原需经地级市审批或管理的，变为由扩权县(市)自行审批、管理，只报地级市备案。

　　湖北省在2005年5月决定扩大“扩权强县”试点的范围，在第一批20个扩权县(市)的基础上，新增12个县(市)为第二批扩权县(市)。同时，进一步扩大这些县(市)经济和社会管理权限，推进县域经济的快速发展。

　　湖南进行的“扩权强县”改革虽然起步较晚，但力度很大。他们在对88个县(市)扩大22项经济管理权限的同时，赋予经济强县(市)相当于地级市的经济社会管理权限。该省对经济强县(市)实行“一个不减、两个优先”扶持政策——原省、市(州)给予的优惠政策和扶持力度不减，在安排建设项目时优先扶持经济强县(市)基础设施和产业发展项目，在审批用地规模时优先保证经济强县(市)的发展和建设。以前由市(州)审批的事项现改为由经济强县(市)自行审批，只报市(州)备案即可。

　　此外，“扩权强县”在安徽、广东、山东、福建、辽宁、黑龙江等省都有试点。尽管各地的改革措施不一，改革的力度也不一样，但是改革的思路是一致的，都是给予县一级政府以更大的发展自主权，把一些行政审批权力(主要是地级市的权力)直接下放给县一级政府，许多地区将政府间关系中的财政管理的扁平化作为改革重点，以减少中间环节，降低行政成本和提高行政管理的时效性，缓解县乡困难，促进县域经济更快更好地发展。从各地试点的效果来看，县域经济发展普遍有明显的起色。

　　剑指“省直管县”

　　从率先推行“扩权强县”改革的浙江省来看，强县扩权已经走完了应走的里程，因为该下放的经济管理权限都下放了。

　　因此，有专家分析认为，取消省、县之间的地级市，实行“省直管县”体制，肯定是中国行政区划改革的大势所趋。因为这样才符合我国宪法所确定的省、县、乡三级行政区划层级规定，同时以省辖替代市辖，减少了行政层级，降低了行政成本。

　　如重庆市实现直辖以后，通过两次行政管理体制的调整，撤销了原涪陵市、万县市、黔江地区3个地级中间管理层次，构建起“三级管理”的新体制，实现了重庆市对40个区市县的直接管理。事实证明，“重庆模式”是可行的。重庆市取消地级市后，节约了大量机构和编制，行政管理成本随之大幅下降。目前，全国财政供养人员比例为35∶1，而重庆为52∶1，由此每年节约的财政支出就达32亿元。

　　但是，改革真到“省直管县”这一步，又是一件非常棘手的事。

　　我国现有34个省级行政单位，其中直辖市4个、省23个、自治区5个、特别行政区2个(香港、澳门)。平均每个省级行政单位辖89个县，最多的如四川省下辖181个县，河北省下辖172个县。一位专事研究此项改革的人士认为，“省直管县”体制还会带来新的问题，一般说来，“省直管县”最多40个，太多了根本就管不过来。正如四川省财政厅干部杨晓斌告诉《廉政瞭望》记者说：“四川所管辖的县有180多个，如果实行财政管理体制方面的省、县对接，怎么管得过来嘛！”

　　根据我国的现行行政区划实际，如果实行“省直管县”的行政管理体制改革，最明显的是现在一个大省将要划分为几个小省，像重庆市一样管理40个区县市为最佳。但是，这一步改革牵涉的利益层面太大、太广，要在全国大规模推开，确实需要全面、科学论证，否则就会因“改”而乱。这也是国家有关部门不愿接受媒体采访、不愿涉及这个敏感问题的根本原因。

　　至于“省直管县”的优势和有利方面，国家行政学院一位不愿意透露姓名的教授指出：“最重要的原因，在于‘省直管县’是一种比较科学的管理层级制度，从机构设置到管理便利，再到发挥地方政府自主权方面，都有‘市管县’制度无可比拟的优势。”

　　体制突破之举

　　据河北方面介绍，这次该省扩权的22个县(市)被赋予与地级市相同的部分经济和社会管理权限后，做到了计划直接上报、财政直接结算、经费直接安排、项目直接申报、用地直接报批、价权直接下放、政策直接享有、信息直接获得等。今后国家和省在上述方面对所在地级市新赋予的经济和社会管理权限，除国家法律法规禁止的，扩权县(市)同时直接享有。目前，其他各省的“扩权”改革举措大抵如此。

　　记者认为，这种管理权限的省、县直接“对口”，是中国行政隶属关系史上前所未有的，也是行政管理体制革命性的进步，其意义不言而喻。

　　对“扩权强县”有深入研究的理论界人士李丹阳分析认为，为了与已经高度分散化的市场决策权力格局相一致，必须在公共行政层面上进行权力的重新分配，使公共行政权力“零距离”地接近自己的服务对象。应该说，“扩权强县”正是适应了新时期市场经济和公共行政发展需求的应时之举。

　　大量的事实表明，“扩权强县”改革具有非凡的体制突破意义。其核心含义在于，在现行行政层次结构下，权力直接下放到县一级，有助于减少管理层次，降低行政成本，提高管理效率，带动县域经济“驶入高速发展的快车道”。可以说，这是地方政府对党的十六大报告和十六届三中、四中、五中全会精神的积极响应。同时，“扩权强县”从本质上来说，是一场经济力量的胜利。它的出现，为我国探索建立新时期地方区域经济发展的有效模式吹响了体制改革的号角。-

　　通信地址：四川省成都市商业街16号《廉政瞭望》杂志社编辑部

　　邮政编码：610012

　　作 者：邓平辉

　　联系电话：(028)86602953 13408616018

　　邮箱：dpf0308@163.com

　　“市管县”体制积弊管窥

　　《廉政瞭望》记者 邓平辉

　　1982年，党中央、国务院开始在江苏、辽宁进行改革地区体制、实行地级市领导县体制的试点，1983年在全国大面积试行。随后，中央正式发出《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，要求“积极试行地、市合并”。

　　地级市管县体制自此开始在全国范围内推行。目前，我国除4个直辖市和部分自治区外，大多数省区都是实行“市管县”体制。

　　这种体制在改革开放初期，曾发挥过积极的作用。但在大力建设和谐社会的今天，作为中国地方行政管理体制主要形式的“市管县”体制，却遭遇到了行政管理层级改革的严重挑战。

　　地级市成县级财政“抽水机”

　　“市管县”体制施行20多年后的今天，这种体制在一些专家、学者看来，似有“弊病”在身，而“病源诱因”却在地级市。“地级市成为了县级财政的‘抽水机’”——这种说法虽然较为尖锐，但是对地级市的诟病也不能说是无稽之谈。

　　就拿记者20多年前曾经就读过的河南信阳市来说吧！该市地处江淮之间，介于鄂豫皖3省结合部，素有“北国江南、江南北国”之称，总人口780万。1998年6月，经国务院批准撤销信阳地区，建立地级市。信阳交通、通信条件优越，区位优势十分明显。应该说，像这样的“鱼米之乡”，本应成为河南省乃至全国的富裕地区之一。但直到现在，全市所辖的8个县中仍有5个还是国家重点贫困县，有3个是省定贫困县。

　　那么，是什么原因造成了信阳这个区位优势明显的地方经济发展如此缓慢，甚至有的农民还相当贫困呢？信阳师范学院教授、硕士研究生导师张新光告诉《廉政瞭望》记者，是体制性障碍导致上层建筑超出了地方经济承受力。他举例说，信阳市从1998年到2004年的7年间，财政收入虽由8.4亿元增长到12.2亿元，但同期的财政支出也由15.37亿元猛增到40亿元。而全市乡、村负债总额高达15亿元，平均每个乡(镇)在600万元以上，平均每个村在100万元左右。

　　张新光教授还分析说，追根溯源，问题的关键在于建国后信阳行政区划设置不合理、且变动频繁。尤其是“撤地设市”后，全市财政供养人员由1998年的18万人，增加到2004年的25万人，官民之比由1∶43提高到1∶31。这还是在1965年从信阳地区中分离出了一个驻马店地区后的情况。如今驻马店市财政供养人员也已达到了24.5万人(当年“分家”时仅为2.1万人),地方财政收入全年只有13.5亿元，而财政支出却高达37亿元。为了维持庞大的市级机构运转，他们在靠长期吃国家财政补贴过日子的同时，就是挤占一些本属于县里的财政资金。

　　记者掌握的湖南泸溪县的情况也能说明这个问题。这里虽然山多地少，但矿产资源极为丰富。然而，使人难以想象的是，该县矿业审批权、水资源管理权由省市掌握，具体工作却全部落在县里，而相应的收费则按5∶3∶2的比例分配，80%被上级部门拿走，县里连工作成本都难以保证。

　　针对这种现象，辽宁省省情研究所所长梁启东指出，“市管县”体制有着明显的倾向性，它主要是为市里服务的，县(市)成为了地级市的“附属行政单位”。一些市的市政官员为了在短短的任期内搞出政绩，往往集中县(市)财力建设地级市，穷了诸多县和乡镇，形成“市压县”、“市吃县”、“市刮县”的局面。

　　对此尴尬局面，国家行政学院经济学教研部教授张占斌认为，在省和县之间，加进一个地级市机构，在目前财政转移支付和分税制的情况下，地级市成了“抽水机”，为了中心城市的发展，往往截留所辖县的资金，一些大项目也安排在市区，从而使得城乡差距越来越大。

　　“市管县”体制

　　制约县域经济发展

　　2003年，国务院发展研究中心对湖北襄阳县做的调查显示，1997～2000年间，该县农业灾害严重，非涝即旱。但县财政支援农业生产的支出，除每年近20%的上级拨款外，剩余的80%是虚数，缺口达4310万元，相当于实际支出的4.3倍。而据湖北省发改委政策法规处王晓峻介绍，湖北省约有60～70个县(市)财政普遍比较弱，是典型的“吃饭财政”，很多都是负债运行。

　　这种现象在全国并不少见。有不少专家分析认为，在这种显而易见的脆弱县域经济背后，是僵化的“市管县”体制的严重束缚。江苏省城市发展研究院院长张锋教授说，在这样的情况下，经济实力弱小的地级市根本无法起到辐射、带动周边农村的作用，反而会在与所辖经济强县的博弈中耗费本就不多的公共财政和行政资源，最后导致捉襟见肘的县级财政雪上加霜。襄阳县的情况就是最明显的例证。

　　张锋教授还分析说，当初实行“市管县”打破了多年来市县之间的行政壁垒和城乡分割、工农分离的格局，发挥了中心城市对农村经济的拉动作用。但后来弊端越来越多，尤其是一些不具备经济辐射能力的城市强行升格，现在与辖县的矛盾不断加大，当前很有必要在解决这方面的矛盾上动“手术”。

　　“在改革开放之初，‘市管县’体制在某种程度上讲，与当时的现实需要是相符合的，但推及全国，则明显欠缺因时因地的考虑。”重庆工学院会计学院副教授冯俏彬说：“‘市管县’体制得以推行在相当大的程度上还是基于地方利益的一哄而上和跟风行为，即使是在当时体制条件下也是难以起到‘以市带县’的作用。”

　　记者在采访中也感到，虽然设置“市管县”的本意是为了加强城市与农村的沟通和联系，发挥城市的辐射、带动作用，但是在实际施行过程中，由于城市与农村的巨大差异性，城市政府更多的是考虑市区发展，很难兼顾农村的建设。相反，有的地方为了城市的发展，截留了省里本来分给县里的资源，从而造成了城市和农村的矛盾、摩擦。

　　“漏斗”说反衬地级市

　　行政成本过大

　　我国目前推行的大致是五级财政制度，而国际上一般则是三级财政制度。专家称，每增加一个层级会导致管理成本的大幅增加。

　　《瞭望》新闻周刊记者任卫东、吴亮通过对广西东兴市、福建泉州市和南平市等地的实地采访认为，地级市的弊端越来越明显，犹如“三大漏斗”：

　　一是“财政漏斗”。由于一些地级市本身城区的经济总量较小，靠自身财力不足以每年拿出几个亿的资金维持地级市运转，只能靠行政手段对下“抽血”、对上截留，下级县(市)敢怒而不敢言。如广西的东兴市是防城港市“代管”的县级市。东兴市财政局一位负责人透露，由于防城港市本级的财政收入难以维持其自身的运转，财政收入较好的东兴市就被防城港市“抽走大量资金”。

　　二是“权力漏斗”。争权和争利的事情在一些地级市和县级市之间不断发生。如福建省的武夷山风景区，原来一直归武夷山市(县级市)管理，但从2002年开始，南平市(地级市)设置了“南平市武夷山风景区工作委员会”，南平市一位副市长任“一把手”，人事权收归南平市，形成了武夷山市管旅游促销和日常管理，南平市管决策的局面。争权背后的焦点，却是利益“蛋糕”的分配。

　　三是“效率漏斗”。特别是当地企业苦不堪言，因为办理有关手续需要来回折腾，耽误了他们大量的时间，以致失去了一些机遇。如福建晋江市有进出口业务的企业700多家，企业进口商品要到省里办理“自动进口许可证”，晋江市(县级市)外经部门审核完后，企业还要经过泉州市(地级市)外经部门审核才能报到省里。这样繁琐的办证手续，令不少企业怨声载道。

　　这种独到见解的“漏斗”说，直戳“市管县”体制的弊端。特别是财政“漏斗”说，形象地描绘了地级市行政成本过大的现实。的确，一个中等地级市，每年光工资就要财政支出2亿元左右，再加上后勤、办公经费等，一个地级市一年本级的财政支出达到5亿元左右，而目前全国共有283个地级市，匡算下来，每年全国单地级市本级的财政支出就要在1415亿元以上。

　　管理层次过多造成行政成本和社会成本高，也是学术界对此诟病比较多的主要原因。从另一个方面讲，由于大部分的经济、社会决策权归地级市所有，县级政府的公共行政创新精神受到压抑，也直接影响到了县级行政的效能。

　　由此可见，改革“市管县”体制对解决城乡二元经济结构，破解束缚县域经济发展体制是最现实的“路径”选择。而在当前“市管县”体制尚难破解的情况下，要求“扩权强县”的呼声已日趋强烈。

　　改革“市管县”体制迫在眉睫

　　目前我国县级财政收入只占全国的21%，财政供养人员却占到全国的71%，使县级拥有的“行政权”与“财政权”不相匹配。通过改革“市管县”体制强化县一级，已成为我国实现城乡经济社会协调发展的最佳选择。如吉林省从2005年下半年开始施行“扩权强县”改革后，在财政体制上实行“省直管县”，同时调整了财政分配关系，实行激励性转移支付制度，明确表示力争对县(市)的财政转移支付力度每年增加1个百分点，县(市)上划省的共享收入增量全部返还，省分成的土地出让金除按规定集中少量资金用于农业土地开发也全部返还给县(市)等，这就大大增强了县域经济的财政支撑能力。

　　改革目前的“市管县”体制，能在相当程度上清除制约县域发展的现行经济与社会管理体制、运行机制的障碍。当前的“扩权强县”改革，目的就是在现行“市管县”体制不变的情况下，把部分权力下放给县一级，不仅下放审批权，同时还下放相应的收费权等，以减少管理层次，提高工作效率，降低行政成本，推动扩权县(市)抓住机遇，加快发展，促进城乡经济和区域经济协调发展。

　　不少专家、学者认为，这项改革对于发展中的中国来说，已是箭在弦上，势在必行。

　　其实，在“市管县”体制下的“扩权强县”，其实质是摆正地级市市辖区与县域关系，在城区与乡村之间寻求一种平衡。认清“扩权强县”在扬弃“市管县”弊端、减缓“省直管县”改革震荡方面的意义，并做好务实的推进工作，应是刻不容缓的当务之急了。-

　　通信地址：四川省成都市商业街16号《廉政瞭望》杂志社编辑部

　　邮政编码：610012

　　作 者：邓平辉

　　联系电话：(028)86602953 13408616018

　　邮箱：dpf0308@163.com

　　慎重稳妥走好“扩权”路

　　虎 啸/文

　　冬日晴空艳阳照，寒流过后腊梅香。在2005年与我们挥手告别前夕，中共中央政治局进行了第27次集体学习。

　　这次集体学习安排的一个主要内容，就是关于中国行政管理体制改革问题，中国政法大学法学院马怀德教授就这个问题进行了讲解。胡总书记在主持这次学习时强调指出，我国目前的行政管理体制同经济社会发展不断推进的新形势还存在着不相适应的方面，需要进一步加以解决。他还要求，要借鉴国外行政管理的有益经验，拓宽视野，转变观念，创新思路，使行政管理体制改革更加富有成效。

　　从以往政治局组织学习的情况看，中央推出重大改革举措往往就安排在政治局的学习之后。同样，这次学习也是党中央推出重大改革政策的前奏，是统一思想、形成共识的高层总动员。

　　尽管眼下实行“扩权强县”改革是解决现行“市管县”体制方面诸多问题的较好选择，但也要辩证看待“扩权强县”的多面性和复杂性，在机遇中迎接挑战，切实做到谨慎决策，稳妥而行。

　　利益博弈彰显

　　“扩权”之路曲折

　　有媒体认为，“扩权强县”的直接结果是县一级权力得到扩充，但如果在发展县域经济中太急功近利，就有可能会带来一些新的困扰和烦恼。

　　河南在推进“扩权强县”改革中，一些新的矛盾又凸显出来了，使受惠的扩权县(市)遭受了一连串的尴尬。如在一些已经审批的项目上，原来要求地级市配套解决的部分资金不再下拨；垂直部门在扩权政策中定位模糊，土地、金融、工商、税务等垂直部门对当地经济发展具有自上而下的一套行政体制和管理体制，扩权政策在这种既成的事实面前显得无能为力；扩权县(市)既要主动维护使用对省一级部门的话语权，又要维护与“旧主人”的关系，稍有厚薄就催生了新的矛盾等。

　　对于江苏省的“扩权强县”试点，一位前省府研究室官员表达了他的忧虑：浙江省向来是民间力量强大，政府多无为而治，因此将地级市的审批权限下放给县(市)并没有太大障碍。江苏省的情况就完全不同，政府在经济发展中扮演着相当强势的角色，如果现在突然要将地级市的权力完全下放到县(市)一级并不容易。

　　江苏某地级市的一位官员证实：“这次开会某市就很不高兴”——在全省13个地、市中，该市所辖的6个县(市)在同级别中力量是最强的；除了1个市，其它5个县(市)全部进入了最新揭晓的全国百强县前10名。“扩权强县”改革，其实质就是“省直管县”，这在很大程度上等于削弱了这个市的实力。“必然会有很多争吵和博弈”，她说。

　　一些官员和专家认为，浙江“扩权强县”改革的进一步深化，其导致的后果之一就是地级市调控能力不强，以及市与县的权利之争。同时，扩权县(市)容易导致做大本地城市建设和规模的冲动。

　　中央党校的专家指出，中央决策层不仅仅限于在原有体制上考虑行政改革问题，也更关注从行政架构上寻求突破。

　　循此方向的中国行政体制改革，注定是一条漫长而曲折的道路。

　　“扩权”改革

　　要避免“由放而乱”

　　在地级市的权力下放后，地级市对扩权县(市)的支持减弱，这并不是河南一省的尴尬，而是扩权县的普遍抱怨。一些地方在地级市权力下放后，将市级财政的财力更多地投向市区，帮扶扩权县(市)发展的积极性有所降低。有人形象地描述扩权县“有了对省府的话语权，却失了市府的支持度”。一些地级市为了保住既得利益不愿放弃手中的权力。有些省的部分扩权县(市)反映，真正扩权难关重重，下放的权力“虚”多“实”少，也没有形成完善顺畅的运行机制，致使扩权县(市)心存顾虑，以致陷入进退两难的境地。

　　“省直管县”体制还存在省一级政府管理幅度过宽、管理难度加大的问题。省直部门由原来的直管十几个地级市变成30至50个地级市和扩权县(市)，工作量明显加大，人手不足矛盾加剧，有些工作的督促检查鞭长莫及。重庆工学院会计学院冯俏彬副教授说：“在中西部的一些省份，交通不便、信息不灵的问题还没有得到彻底的解决，加之我国政府职能的转换尚有很长的路要走，在这样的条件下，县直接联系省，或由省面向县承担起经济与社会管理的诸多职责确有现实的困难。”

　　此外，扩权县(市)直接对省后，普遍感到工作机构、人员数量、能力素质跟不上，难以适应业务衔接，影响了部分职权的有效运行。“扩权强县”对县级领导和具体工作人员的权力掌控、政策把握等都提出了新的考验，如果缺乏有效的约束机制或监督不力，极易产生政府的行为短期化或扭曲，存在“由放而乱”的可能性。

　　这些问题，大多都是属于“扩权强县”改革实施不到位而引起的。

　　当前的改革试点

　　需要稳妥而行

　　随着“扩权强县”试点的深化，“省直管县”同时在有序演进。这种减少层级的改革思路，正好与中央关于“十一五”规划的《建议》中的有关表述——“深化政府机构改革，优化组织结构，减少行政层级，理顺职责分工，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本”完全一致。

　　有专家撰文认为，当前“省直管县”改革，可以分三个步骤进行：第一个步骤是在各省“扩权强县”改革试点的基础上，实现省对扩权县的财政直管，并适当下放经济管理权，但仍维持市对县的行政领导地位；第二个步骤是市和县分治，相互不再是上下级关系，各自均由省直管，重新定位市和县的功能，市的职能要有增有减，县的职能要合理扩充；第三个步骤是推进地级市的改革，合理扩大市辖区，调整精简机构和人员。

　　国家行政学院经济学教研部教授张占斌、河南信阳师范学院教授张新光等认为，中国行政体制改革总的方向“应当是撤消传统意义的管县的地级市(级别可保留)，市只管理城市本身，省真正直管县”。

　　张占斌教授深刻指出，按照温家宝总理的讲话精神，在“具备条件的地方”进行改革的尝试，不够条件的可以再等一等。切不可一轰而起，搞一刀切。这里包括两层含义，一是“具备条件的地方”主要包括：经济比较发达的地区，省域面积处于中小程度，且改革呼声比较强烈，干群认识比较一致的地区。二是对层级不要刻意划一，要考虑到地区的特殊性。

　　他还进一步分析认为，这种体制上的大手术，将要具体牵涉到至少百万计官员的切身利益，其影响之巨是可想而知的。从改革试点的情况来看，这一层级还有不少疑问和困惑需要解决，他们虽然表面上不好提出反对的意见，但心里还有抵触和某种失落感。这个方面还应做大量艰苦的工作，要考虑比较稳妥的渐进式改革方案。

　　张占斌教授最后还说道，借鉴中国历史和国外区划的经验，可考虑今后数年或数十年以增设直辖市、缩小省级区划范围，增加省级区划数量，缩小省级区划的管理规模和幅度，以利于发挥中央和省级的积极性，减少和避免地方主义的出现。

　　应把握好

　　改革中的政策取向

　　当前推行的“扩权强县”改革，是在“市管县”的现实条件下，推进县域经济发展的行之有效且具有长远战略意义的重大举措，总体上是适应我国经济社会发展新阶段现实要求的，并可以作为“省直管县”的前置环节。国家财政部财政科学研究所所长贾康、西北农林科技大学教授袁建歧等一些学者认为，在“扩权强县”的进一步推进中，应从以下五个方面把握好政策取向。

　　一是在扩权政策出台前，必须进行充分的调查论证。要广泛征求各方面意见和建议，切实把握好本省省情，以保证扩权政策的前瞻性、可行性、合理性、协调性。

　　二是兼顾上级市与扩权县利益，协调好中心城市扩张与县域经济发展的关系。充分遵循市场经济和区域空间格局演变规律，按照特事特办原则，通过政策调控，建立新型的中心城市与县域共生共荣、分工合作机制，逐步将市县之间的行政隶属关系转变为市场选择下平等主体之间的交易关系，防止出现新的市场分割和盲目竞争。

　　三是改革应从“强县”扩权向“弱县”扩权推进。现阶段“扩权强县”，已不宜简单地只集中在“强县”层面。欠发达的“弱县”如何扩权走强，更需成为关注的重点。各地在试点县的选取上应更多考虑经济发展相对落后地区的县(市)，通过先“扩权”然后实现“强县”的政策效果。

　　四是应注意加强对扩权县的监督和制约。“扩权”所获得的自由度不应没有约束和限度，“扩权强县”需要激励机制与约束机制有效衔接。在县级行政权力扩大的同时，要创新监管方式，采取措施对其权力运行进行有效的监督和约束，防止可能出现的负面影响和权力滥用，使县域经济在良性发展轨道上大步前行。

　　五是根据发展了的情况不断完善有关政策。要做好后续改革，为打造符合现代市场经济要求的服务型政府、实现“具备条件的地方，可以推进‘省直管县’的试点”目标摸索和积累经验。-

　　通信地址：四川省成都市商业街16号《廉政瞭望》杂志社编辑部

　　邮政编码：610012

　　作 者：邓平辉

　　联系电话：(028)86602953 13408616018

　　邮箱：dpf0308@163.com

　　贪官的忏悔不值得同情

　　《廉政瞭望》记者 邓平辉/文

　　在太多的“审丑疲劳”过后，再看贪官的忏悔书，记者却怎么也难掬一把同情之泪！然而，在2005年与我们挥手告别前夕，从山西新冒出来的那份“犯罪公安局长忏悔书”，还是值得人们一看。该省临汾市公安局原局长邵建伟因受贿罪被阳泉市中院一审判处有期徒刑九年。同许多被查处的腐败官员一样，邵建伟也流下了愧疚、悔恨的泪水。他真诚地向组织请求，要求做“反面教员”来教育大家、警示大家，并在其忏悔书中讲述了自己的堕落轨迹和心路历程。

　　铸就“行贿受贿”、“买官卖官”等诸多丑行于一案的邵建伟，在忏悔书中说：“担任领导了，手中权力也大了，来自各方面的诱惑也多了，我的思想也逐渐发生了变化”，“面对蜕变的思想压力和物质压力，在我身上生物人性与党员党性一度发生了激烈的斗争，最终生物人性战胜了党员党性，低层次的人生思想精神战胜了高层次的人生思想精神”，“我开始处心积虑地追求权力”……

　　通览邵建伟的忏悔书，似乎不乏“深刻”之意，但这样的忏悔书似曾相识。因为几乎每一个被揪出的贪官，在被判决之前或之后都会说出类似的“后悔话”。公众对贪官的忏悔，似乎也早已麻木。胡长清、李嘉廷、李真、马德等等，他们都曾有过“嘶声裂肺”的忏悔。事实上，这些贪官的忏悔也大同小异，都在讲述自己从清明廉洁的“人民公仆”，如何慢慢堕落成无赃不贪的“人民罪人”，并从思想改造方面找原因。邵建伟的忏悔就不出其二。

　　恕记者直言，贪官的这种“忏悔”是一种廉价的表白。这样的忏悔之所以不值得人们同情，是因为这不是真正的忏悔，而是“事后忏悔”，或者说，是一种“不得不表白的忏悔”，一种“罪恶”昭然若揭后的“次优选择”。不是吗？贪污受贿，轻则处分革职，重则判刑杀头，这是普通公民都清楚的。法律自不必说，就是那些拖泥带水、吊人胃口的“戏说剧”之类，也少不了这方面的情节。如果我们的领导干部连普通公民都不如，甚至连这些基本的法律常识都不懂，那么，“走在前面”的那些贪官，或关入囚牢、或押往刑场，他们的可耻下场对自己总该有所警醒吧！特别是从刑场响起的枪声，总该在自己耳边“余音缭绕”吧！

　　然而，令人遗憾的是，在物欲横流的多元社会生活中，尤其是在巧言令色、善面掩恶的行贿者面前，那些对财色天性就怀着强烈占有欲的贪官，此时此刻，有谁还想得起“前腐”者忏悔的泪水和刑场的枪声？没有，一个也没有！当他们亦步亦趋成了行贿者的财色“俘虏”后，再来可怜巴巴地“忏悔”，愚弄的只是我等善良百姓。应当说，党中央、中纪委对干部的教育管理是十分严格的，近些年颁布的党纪条规也实难计数，如果这些领导干部在身处高位、手握大权之时，能自觉严格遵守、廉洁从政，以“忏悔之心”公正用权、铁面拒腐，不给自己任何腐败的机会和借口，还有在囚牢、法庭的“忏悔”之说吗？

　　应该说，大多数贪官的忏悔也许是他们发自内心深处、对自我灵魂的一次剖析。但我们要拷问的是，当初他们巧取豪夺、大肆贪污受贿之时，怎么就没有这种痛彻骨髓的忏悔呢？非要囚衣着身、失去自由甚至快要“掉脑袋”时才有如此感悟？手铐、脚镣下的忏悔，丝毫不能洗涮贪官的罪恶，反而可能掩盖贪官的罪恶灵魂，使人们淡化对贪官的谴责和憎恨，产生“贪污、受贿情有可原”的同情心，甚至“理解”、“认同”贪官的所作所为，不利于营造廉政文化氛围。

　　善良的人们，千万别被贪官廉价的“忏悔”所迷惑，因为他们的忏悔是不值得我们同情的！-

　　通信地址：四川省成都市商业街16号《廉政瞭望》杂志社编辑部

　　邮政编码：610012

　　作 者：邓平辉

　　联系电话：(028)86602953 13408616018

　　邮箱：dpf0308@163.com

　　警惕“小人物”成硕鼠

　　《廉政瞭望》记者 王 春/文

　　说起人民群众憎恨的腐败分子，人们关注的焦点似乎多是一些位高权重之人。然而在现实生活中，一些不起眼的“小人物”，也在不知不觉充当着“巨贪”的角色，他们在“不动声色”中完成了腐败行为，就像上文所述，一名普普通通的法院执行员居然不显山不露水贪污受贿达5000万之巨。有人戏称，这种腐败是“羞答答的玫瑰静悄悄地开”，既隐蔽又安全。

　　近几年来，司法机关不断加大查办贪污、贿赂、挪用公款等职务犯罪的工作力度，但查办的“小人物”腐败案依然一年比一年多，涉案金额骇人，动辄几十万，多则上百万，甚至上千万。涉案人虽然职务不高，但只要其所管的事情有机可乘，特别是一些管财的岗位，稍一疏于防范，权力的变异就容易发生。仅广州市番禺区人民检察院近3年就起 诉了75宗93名“小人物”职务犯罪案件，涉案人员都是第一线的工作人员，其中一部分属于国家工作人员。仅2004年上半年，此类案件的受理数就比2000年同期翻了一番，而涉案人数则增长了90%。

　　关平，河南省理工中等专业学校原出纳。1995年5月至2001年3月间，关平采取收取学费、提取现金不入账等手段，将196名学生交纳的学费50余万元和私自提取的现金186万余元用于赌博及挥霍。2002年1月30日，关平因贪污罪被判处死刑，缓期二年执行，剥夺政治权利终身，并处没收个人财产10万元。

　　上海某银行理财员林军，从2002年7月开始，利用职务便利，先后10余次冒用客户张某的名义，以质押贷款的形式予以挪用，并以拆东墙补西墙的手法多次挪用公款。短短两年时间，他挪用客户资金170余万元。2005年2月，林军被上海市长宁区人民法院以挪用公款罪判处有期徒刑七年。

　　月薪1000多元的广西化工研究院干草膦车间出纳员覃业为博美眉一笑而“色”令智昏，短短3年间就动用公款为女友买金银首饰、豪宅和汽车，共计903万元。2005年1月6日，覃业被法院以职务侵占罪判处有期徒刑十四年六个月，剥夺政治权利二年，退赔化工研究院585万元，然而，有400多万元公款已经去向不明。

　　浙江省兰溪市住房资金管理中心资金管理科原科长朱立新挪用1000万元

住房公积金用于炒股。该案经兰溪市法院开庭审理作出一审判决，以挪用公款罪、受贿罪，数罪并罚判处朱立新有期徒刑十五年。

　　“见缝插针”谋私利

　　相对于一些腐败大案要案中的“大头目”来说，“小人物”作案更挖空心思。他们“见缝插针”，有空就钻，充分利用职务之便，谋取私利。

　　成都某科研所的秘书唐剑辉从帮领导报账这样的“小事”中悟出了大名堂。在短短的一年半时间里，他利用这个不是机会的机会，使用假发票报账，贪污公款60余万元，唐剑辉被法院以贪污罪判处有期徒刑十一年。

　　厦门开元区劳动服务公司再就业中心合同工陈智宏在3年的时间里，贪污公款高达26万元，被判处有期徒刑九年。据悉，自1999年起，陈智宏就从事待业保险金的发放工作，每月要发放6000多人的待业保险金。机构设置的漏洞，再加上一次偶然的机会，让原本安分守己的陈智宏起了动用公款的邪念。本来，公司至少应该安排两个人共同监督办理，可是因为人手少，就由陈智宏一人操作。在厦门某公司工作的高某、许某等5人下岗后，从1999年初开始领取待业保险金，每月363元，但是他们领取2个月的待业保险金后不久，就找到了新的工作。按规定应停发他们的待业保险金。但陈智宏在填写“待业保险金付款清单”时私自增加高某、许某这5人的名字，从中冒领待业保险金1815元。之后，那些连续两三个月没有来领待业保险金和已经再就业的人，都成了陈智宏猎取的对象。直到2002年9月，在一次账目例行核对中，事情才暴露。

　　一个负责单位邮件收发以及邮资支付的小人物——原中国人民保险(集团)公司收发室工作人员王登明在短短10个月时间里，竟贪污了单位85万元邮资，被北京市第一中级人民法院以贪污罪依法判处无期徒刑。据查，为了完成

邮政储蓄指标，当时的西四邮局负责人王某等人找到了王登明，王登明出主意让邮局向人保集团开据“预付邮资通知书”，借机从公司支取巨额支票。每次王登明存入支票后很快便兑成现金，并编造“公司搞活动”等理由将现金提走。几乎每次都是王某将王登明带到柜台办理存、取款手续，为了使账目平衡，王登明每次都要求王某为其开具相应金额的购买

邮票收据。按照规定，邮票收据面额有一定限制，然而王某为王登明开具的收据每张面额都达到上万元，并违反规定入了账。

　　联手上演腐败“怪”招

　　有时一个人不好操作，“小人物”们便联手作案。现今一些单位和部门的普通职员暗箱操作、联手腐败的事情屡见不鲜。不起眼、寻常的职权一旦联手，有时就会产生巨大的“魔方”效应，上演着各式各样的腐败“怪”招。用他们的话来说，“三个臭皮匠顶个诸葛亮”，“有福同享、有难同当”。

　　福建省福州市公安局2003年4月查处了交警支队车辆管理所的18名普通民警，原因是他们长期搞车辆“包检”和非法出卖汽车牌号。

　　2002年7月，福州市公安局在征求意见时发现，群众对车辆“包检”和非法出卖车牌号问题反映强烈。2002年11月，福州市公安局成立专案组进行调查，调查结果显示，车管所的少数民警的确存在着以权谋私的犯罪事实：一是盗用车牌号数据库密码，调出数据库内车牌中的“吉利号”卖给社会上的不法人员，从中牟利。二是对年审车辆搞“包检”，使不合格车辆通过年审，从中收取好处费。一些运输公司的业务员为使本单位违规车辆年审过关，不惜重金收买负责车辆检测的民警。三是与一些社会不法人员内外勾结。在车辆检测时故意刁难车主，迫使车主到调修部进行所谓“调修”。因此，一些车主只得多花钱将车辆交给社会不法人员去“修理”，而其中的不义之财由违法民警和社会不法人员共同分赃。

　　福建师范大学财务处的3名财务人员沈林、石宇彬、何丹文于1996年10月，利用经手保管公款的便利，怀揣着200万元公款，并以其中一个人的名义办了张个人储蓄存款单，然后以此作抵押，向银行贷款70万元，专门用来炒股。不到半年，他们还清了贷款，还有了8万元的私财。5年后，福州市仓山区法院以挪用公款罪，判处其中两人有期徒刑七年，另一人有期徒刑六年。

　　大权小权都必须受监控

　　在有些人看来，腐败现象似乎总是与“位高权重”者相联系，其实不然。一些在关键岗位上工作的“小人物”，一旦思想道德防线崩溃，内心贪欲膨胀，便会伺机利用管理和制度上的漏洞和缺陷，为自己聚敛不义之财。“位高权重”者的贪与“小人物”的贪，其本质都是犯罪，同样应该受到党纪国法的严厉制裁。

　　“小人物”腐败的发生提醒我们：反腐败工作不仅要盯住手掌大权的“热点”人物，同时也不能忽略了任何有可能进行腐败犯罪的“普通”岗位和“普通”人物。对职务犯罪的预防，在注重大人物的同时，切不可忽视“小人物”。

　　业内人士认为，导致“小人物”“大腐败”现象的原因有三个方面。

　　第一，从反腐工作的导向上看，如今媒体上披露的腐败案件，可谓级别越来越高，涉案金额越来越大。公众关注的焦点往往倾向于大案要案，无论是从反腐的制度建立还是从实际的操作中，纪检监察、检察机关加强监控的重点对象也是一些职位比较高，权力比较大的人。反腐败和预防职务犯罪的重点放在这些人身上没有错，但不能忽视一些级别不高、职位不突出的普通干部，甚至一些职员。

　　第二，从监督机制上来看，监督机制设计不平衡，造成了“顾此失彼”。有一定职务的人权力比较集中，所以监督机制的设计，包括防范和监督工作，大多是围绕权力的核心人物而进行的，其中一些权力不是很高，但可以独当一面的人，却更容易被忽略，而这部分人也更容易实现他的犯罪意图和目标。

　　第三，从思想政治教育上来看，现实生活中，预防职务犯罪以及思想政治教育工作一般是针对主要领导干部，包括领导干部“八小时以外”的监督和管理的延伸。相对来说，一般的职员就较少或者根本没有相关部门对其进行思想道德和法律常识的教育，思想意识薄弱和法律常识的匮乏，再加上外界的诱惑和对高标准生活的渴望，一旦有机可乘，这些人极易走上犯罪道路。

　　千里之堤，溃于蚁穴。反腐对象绝没有“大人物”与“小人物”的区别，职务犯罪更不应以官的职位大小来论。凡是手中掌握一定职权的岗位，都有可能被滥用，大权、小权都必须受到有效的监控。因此，一些反腐专家认为，建立一个规范、合理、多渠道、全方位的监督制约网络，是防范权力滥用的根本措施。

　　一是要推进社会化预防网络建设。健全完善职务犯罪预防工作机制，拓展预防的范围和领域。同时，不论级别大小、职位高低，应该有案必查，有错必纠，尤其是注意查处新领域、新形式的犯罪案件，防止任何职务犯罪的发生。

　　二是单位内部应建立一套规范的、从上至下的垂直监管机制。预防职务犯罪最有效的办法是从源头上抓起，建立一套行之有效的监督制约机制，对每个岗位、每个职位都要形成相互制约的管理，堵住任何有可能犯罪的漏洞，才能防患于未然。

　　三是制定健全的预防职务犯罪法律并形成一个相对完备的法律体系，是预防职务犯罪的根本性措施。近年来，各地纷纷出台预防职务犯罪法规，明确了预防职务犯罪的适用范围和采取的方法，并对预防责任、监督保障、法律责任都作了明确规定。有必要在此基础上，制定全国统一的预防职务犯罪的法律，并规定，国家机关、国有企事业单位领导、人民团体不履行预防职务犯罪的职责、对严重违法违纪行为隐瞒不报、压案不查以及发生重大职务犯罪致使国家、集体财产和人民的利益受到重大损失的，追究领导人员的法律责任。(记者 邓平辉）