罗宗华：垂直管理不是灵丹妙药

　　“权力制衡”的制度设计，要求认真辨别哪些领域是应当实行垂直管理的，同时应是一竿子插到底的真正垂直，而不是条块结合的所谓“垂直”。

　　★文/罗宗华

　　面对遏制不住的矿难，一些人士提出要对煤监部门实施垂直管理；由环境污染引起的突发事件此起彼伏，有人建议，对环保部门应该实施垂直管理；为加大反腐败力度，中央加大了对地方纪委系统的垂直领导力度。垂直管理，正被越来越多的人当作根治现实顽疾的灵丹妙药。

　　从海关、金融行业到司法部门，再到工商、税务、电力部门，如今又被建议用于统计、土地、安全等行业，好像一垂直管理，就药到病除；一提强化管理，就是要升格。类似于以“垂直管理”来加强某项工作的建议，说起来绝不新鲜。当现实中某一项工作问题突出时，我们几乎都可以听到这样的呼声，理由也大致是用“垂直管理”来制约地方政府的滥用权力。所谓的“垂直管理”，其实不过就是要追求相对更高行政级别的权力。形象一点说，它就是要追求“钦差大臣”的地位！至于有了更高行政级别的权力、有了“钦差大臣”的地位后，是否真的就能做好工作，看看那些目前已经实行了“垂直管理”的部门，其效果也不尽然。海关是垂直管理，并没有成为廉政的净土；金融行业垂直管理，金融腐败现象少吗？司法部门垂直管理，整个法院的腐败现象更为严重，媒体恐怕也不止一次地揭露过；反腐败，我国历史上就有垂直的先例，结果弄得不可收拾。 在当今社会情况下，并不是行政级别越高，它所代表的权力就越纯洁。

　　其实，仔细分析我们身边的滥用权力现象，并不是因为垂直了就有所收敛。关键是责任心的建立，制度安排才是影响权力特征的最根本性因素。所以，当制度安排不能保证最基层领导者正确行使权力时，它恐怕也就同样不能保证更高级别的领导者正确地行使权力。中国行政管理中的这种条条与块块之间的摩擦其实早已存在。在解决这些问题时，除了上级机关通过宪法和法律安排的正常程序进行干预之外，更多地是通过中央人事布局的调整来协调各方的关系。这种法制外的安排虽然可以缓解一些矛盾，但未必能够消解矛盾。垂直管理虽然解决了地方权力在一定程度上的失控问题，但它也从客观上架空了地方权力机关，使得一些地方政府成为了“跛脚”政府，因为任何涉及垂直管理部门监管的事项，都必须与上一级行政机关进行协调，降低了行政决策的效率。这些垂直管理的部门与地方政府部门所不同的是，人、财、物都脱离了地方管理，职工工资待遇上去了，可是在执法上存在的问题，与地方管理的部门没什么两样，也同样没有得到很好地解决。

　　“权力制衡”的制度设计，要求认真辨别哪些领域是应当实行垂直管理的，同时应是一竿子插到底的真正垂直，而不是条块结合的所谓“垂直”。

　　垂直管理并没有解决深层次的问题，最为关键的是没有从根本上解决法治的问题，仍然是靠行政级别来强制、压制，实质上还是人治。换言之，垂直管理虽然动了体制，但也只是形式上的体制变动，部门垂直到上一级管理，同样受制于其上一级政府管理，而上下级政府这个最根本的垂直管理，往往是相通的，在很大程度上利益是相互保护的。而且，总不能把所有的政府部门都垂直管理吧？实行垂直管理固然是个办法，但不是解决问题的根本办法，解决问题还得靠法治的威力，如果一切管理向法治垂直，让法来说话，恐怕就没有管不了的事，解决不了的问题。

　　(作者为价值中国网董事)