葛剑雄：省管县，强县扩权的最终目标

　　知道分子之葛剑雄专栏

　　如果因为改革开放发展太快，现实已经突破了《宪法》的范围，那就应该及时修改《宪法》，而不是曲解《宪法》，甚至对违反《宪法》的现象听之任之。

　　近年来，有些省一直在采取措施“强县扩权”。最近，浙江省又以义乌(县级)市为试点，让它享受某些地市级的待遇。这样做的背景是目前在省和县之间，普遍存在着一个层级——地级市。

　　本来，我国的政区只有省(自治区、直辖市)、县(旗)两级，介于两级之间的地级是虚的——行政上的专员是省长的代表，行署是省政府的派出机构，并不是一级政府，也没有相应的政府部门，不能召开人大会议，只设省人大的联络机构。只有自治州(盟)——自治县(旗)是例外，不过这仅限于民族自治地区，数量一般不会增加。

　　但自改革开放以来，随着“市管县”和“地改市”的推行，我国的虚三级实际已变成实三级，即省－市(地级)－县(县级市)。其中的市(地级)，不仅已设置与省级机构和县级机构相应的全套政府，实际管辖着所属的县或县级市，并且通过召开人代会设立了人大常委会。而根据现行《宪法》第三十条规定:(一)全国分为省、自治区、直辖市；(二)省、自治区分为自治州、县、自治县、市；(三)县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。也就是，一般情况下，只能有省－县或市两级，只有在“较大的市”才能下辖区、县。尽管《宪法》中“较大的市”一词既模糊又不规范，但总不能将省所辖的市都解释为“较大的市”吧！可实际情况却是，省辖的市、“地改市”或“撤县建市”形成的市都已管辖区、县。到2003年底为止，除了西藏等区省还有18个地区外，全国已有282个地级市；而在这些地级市中，除个别不辖县(区)外，其他都已成为县以上的一级政区。就是地区，也不再是省、区的派出机构，而是一级政府了。2861个县级单位中，只有海南的县和个别县是直属省级的，其他都隶属于地级。

　　所以全国人大常委会应该对“较大的市”作出明确的解释，是不是所有的“地级市”都属于“较大的市”。像宁夏，总共才6.6万平方公里，600万人口，但其19个县级单位也分别由5个地级市管辖。其中的石嘴山市只有72万人口，4700平方公里面积，却也成为“较大的市”，辖有3个县级单位。如果根本不存在不属于“较大的市”的地级市，并且这种情况也不违反《宪法》，那就应该明确规定我国的行政区划已改为省(自治区、直辖市)－市(地级，自治州、盟)－县(县级市、自治县、旗)三级。如果“较大的市”并不是指全部地级市，那么就应该撤销那些不属于“较大的市”的地级市，或撤销它们对县的管辖权，让那些县直接隶属于省。如果能这样做，省就可以名正言顺地管县，完全不需要转弯抹角地通过“强县扩权”的办法来削弱省与县中间这个“地级”层次，也不必将县(县级市)的某些待遇提高到“地级”，要是提到“地级”的县多了，说不定原来的“地级”就要提到副省级了。

　　按理说，政区设置这样的大事，绝对要遵守《宪法》的规定。如果因为改革开放发展太快，现实已经突破了《宪法》的范围，那就应该及时修改《宪法》，而不是曲解《宪法》，甚至对违反《宪法》的现象听之任之。

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