曹林：期待北京暂住转向居住落到实处

　　作者：曹林

　　北京市人大在去年10月曾放出“对暂住证改居住证进行立法调研”的消息，这个消息在近日该市两会上得到进一步确证，市公安局人口管理处处长苗林称“半年有望上报市政府审定实施”。他说：目前的暂住证对普通老百姓来说，并没有实际作用。而将实行的居住证则体现了公平，居住证的持有者是居民，并不只是“暂住”。居住证将增加社会服务与社会保障两大功能，成为流动人口劳动就业、务工经商、医疗保险、子女就业等在京生活工作的必要证件。(1月30日《北京娱乐信报》)

　　以服务性的居住证代替管制性的暂住证，以公共服务推进公共管理，这既是政府在对待外来人口态度上的理性转身，更传递了一种可贵的公共善治理念。

　　在暂住证的存废问题上，我一向不赞同“我们都暂住在中国土地”、“大家都暂住在地球村”、“暂住证完全违反人道”这类盲目的权利浪漫派，这是一种脱离现实、矫情的乌托邦幻想。社会不是哪几个人组成的简单社会，是由无数人组成的群体，这样的群体要想不成为“无数流浪者组成的乌合之众”和“互相为敌的野蛮丛林状态”，必须要以规则形成秩序，必须依赖政府公共管理的协调。外来人口大规模涌入一个城市要吃饭、要工作、要消耗资源，给原有的城市管理体系带来极大冲击，必须有一种制度进行资源分配和秩序维持。对一个城市福利承担责任的地方政府，没有权利限制外来人口进入本城，但有权力以某种方式对外来人口进行管理。自由迁徙自由流动的权利不是绝对的，为了每个人的自由权，自由流动要受到城市管理的约束，这便是“外来人口管理”的合法性。沈阳市在全国率先废除暂住证后又于去年恢复，这并非什么倒退，而是一种对城市负责、对外来人口负责的理性选择。

　　对外来人口管理是必须的，但问题是以什么方式进行管理。原有的暂住证管理模式所以招致公众诟病，正在于其强烈的管制色彩：首先得收费，办个证得上百来块，暂住证管理成为治安部门掠夺外来人口的一种方式；然后是防范外来者的“有罪推定”，某个地方出了治安问题，管理人员动辄搜查外来人员的暂住证；再就是歧视色彩，暂住证是一种身份区隔方式，成为在福利上歧视外来人口的一种符号——因为这种管制色彩，一方面暂住证管理导致了许多管理腐败，办证在许多地方异化为管理者赤裸裸的创收手段；一方面导致了许多侵犯民权事件发生，未办暂住证者被非法收容遣送；重要的是，这种带着强烈管制思维的暂住证根本起不到管理效果，因为办证要收很高的费又享受不到什么利益，所以许多外来人口根本不会去办证，比如在广州，一个有着五六千名外来人口的城中村可能实际办证率不足10%——因为办证率非常低，所以城市管理者根本无能将外来人口纳入实际管理，由此导致了治安的混乱的城市资源秩序的失控。

　　其实证件叫什么名字都不是什么重要，当然了，暂住证的名儿让外来人听起来确实有被歧视的感觉，而且这个名字中隐含着许多不好的集体记忆，改成“居民证”更人性化一些——但更关键的是其内在的服务转向，居民证必须要从昔日的纯粹管制方便变为一种服务。首先，城市管理者的存在就是为了给一座城市的居民提供公共服务的，无论是本地居民还是外来者都应成为政府的服务对象，纳税人自愿纳税供养政府的目的是为享受服务，而不是养一帮凌驾于自己头上的官老爷，所以政府在任何领域的管理都应该表现其终极目标上的服务性，管理就是为了更好的服务；然后，外来者也在为这个城市发展做出贡献，外来人口也是城市的纳税者，因此暂住证作为外来人口在城市中的居住、工作证明，理当成为外来人口在教育、医疗、社保等方面享有市民待遇的凭证，为这个城市盖楼修路创造GDP，理应享受到平等的居民待遇。

　　对管理者来说更重要的是，强化暂住证的服务性也更真正能起到人口管理的作用。当居民证不再像过去那样只是交费办证、只是出了治安问题后等着被警察查，而是凭证可以享受到社会服务和社会保障等一揽子居民福利时，外来人口就会有积极性去登记办证——既然外来人口都登记办证了，也就都纳入了管理者的管理视野和可控的制度范围内，人口流动也就在可控之中，治安也就有了保障。而不像过去那样，因为很少的人原意去交费办证，外来人口带着一种对立的情绪看待暂住证，管理者根本无从掌握外来人口。

　　从暂住改为居住、以服务促进管理，这是一种体现着现代政府善治理念的管理转向——其实所有领域的政府公共管理都应该进行这种转向。现有的管理模式中，要么就是纯粹收费型管理，像

养路费、过路费、年检费、养犬费等方面的收费，除了交钱你根本享受不到什么服务；要么就是纯粹命令型管理，你必须遵守这个必须服从那个，必须办这个证必须交那个钱，根本感觉不到纳税人的服务归属感，仿佛纳税供养政府不是为请“公仆”而是为了养一个给自己发号施令的主人——无论是以命令还是以收费代管理，都是政府职能的一种错位，所有的管理都应该是服务。

　　期待北京市对外来人口“居民证”的服务功能能落到实处，不是“换汤不换药”，不是仅拿新名词忽悠外来者；期待作为首善之都的北京市政府，能在更多的管理中回归“管理即服务”的公管本质，做广大市民的公仆而不是当市民的老爷，为其他地方作出表率。

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