潘多拉：“垂直”不是加强环保的唯一法宝

　　特约撰稿／潘多拉

　　近年来，中国的环境治理取得了一定成效，国家环保总局已连续刮起三次“环保风暴”，公众环保意识也有所增强，但环境污染的严酷现实依旧不容乐观。鉴于环境恶化主要责任者是一些地方政府和企业结成的利益共同体，有关方面要求对环保部门实行垂直管理的呼声日渐高涨。论者认为，垂直管理能降低环保部门与地方和企业的利益关联度，清除地方保护主义对环保工作的影响，打破中央与地方在环保工作上的博弈僵局，保障中央的政令畅通。

　　从加强中央政令的权威、破除地方保护主义的角度看，对行政部门实行垂直管理，是一种有效的制度选择，比如海关、税务、工商、质量监督、国土等行政部门实行垂直管理后，工作多少都有所改进。然而也要看到，垂直管理模式毕竟不可能扩大到所有政府部门，地方保护主义盛行，中央政令不能畅通，有时并不意味着中央和地方之间存在着“不可调和”的矛盾，而更多地反映了地方政治生态失衡。

　　具体到环保问题，一些地方政府为了打造以GDP为核心的政绩工程，为追求经济发展指标而不惜杀鸡取卵、竭泽而渔，致使生态环境惨遭破坏。在一些地方政府负责人的算盘里，发展经济符合他们的实际利益，保护环境不符合甚而将危害他们的实际利益，于是他们对中央的环保政策阳奉阴违，要求所辖环保部门“服从经济发展大局”，威胁环保局长“不听话就换人”，甚至出现“环保局长引进污染项目”之类的严重事件，也就不足为怪了。

　　在一个地方，民众不一定是经济发展的直接受益者，但他们一定是环境污染的直接受害者，发展经济与保护环境的矛盾，实际反映了政府利益与民众利益之间的矛盾。面对一些地方政府确立的“环保为经济让路”方针，如果这个地方的民众和民间环保组织能经由法定的渠道(比如人大机关、司法机关)，通过合法而有序的政治参与，充分表达保护环境、维护权益的意愿和决心，矛盾或许也不难解决。但是，常见情形是，一些地方的人大机关、司法机关往往很难对地方政府“以环境污染促经济发展”的冲动形成有力的制约，这样，本来可以在地方解决的问题，就只能交由中央“垂直”解决，本来是一个地方内部的矛盾(政府利益与民众利益的矛盾)，就转化成了中央与地方的矛盾。

　　另一方面，在现有的双重管理体制下，地方环保部门的人、财、物均受制于当地政府，无形中成了地方政府序列中的“软部门”。一些地方的环保部门长期无所作为“自暴自弃”，别说政府主要负责人和其他部门不把环保部门当回事儿，老百姓也几乎不再对他们抱什么希望，将他们戏称为与固体废物、气体废物和液体废物并列的“肉体废物”。然而，“软部门”又是怎样形成的呢？如果说环保部门的工作一直不受重视，那么，环保部门自己对工作又是怎样重视的呢？

　　每个政府部门都有自己的法定职能，政府部门之间原本只有职能划分之不同，而并无“软”“硬”之分别。在一个规模很大、职能也很突出的部门里，如果从领导干部到一般工作人员都消极应对，得过且过，那么，即便这个部门原本较“硬”，时间一长也会“软”下来。相反，在一个原本较“软”的部门里，只要决策者、执行者和参与者都对自己的行政行为怀有明确的认知和内在的动力，并在一个日益开放的格局中找准了改革和创新的方向，就能够不断拓展工作空间，使所在部门变得越来越“硬”。人是生产力中最活跃的因素，在同一个部门，不同的人会干出不同的成绩，而同一个人，在不同的部门可能同样业绩卓著。在中央政府序列中，国家环保总局(以前叫国家环保局)以前也是比较“软”的，最近几年却引人注目地变得“硬”起来，这是很能说明问题的。

　　所以，一些地方的环保部门不够硬气，“说起来重要，干起来次要，忙起来不要”，既与地方保护主义势力施加的种种限制与阻碍有关，也与环保部门自身的建设乏力、乏术有关。当前，在考虑是否对环保部门实行垂直管理的同时，微观而论，各地环保部门应以国家环保总局为榜样，克服自卑、苟且的情绪，怀着“知其不可为而为之”的勇气，首先自己的腰板儿要“硬”起来，自己要把自己重视起来；宏观而论，则需要通过更广泛的地方民主选举和基层民主自治，完善地方权力制衡机制和民主决策机制，改变“权力自上而下赋予、掌权力者自下而上负责”的现状，促使地方政府更多地对地方政事负责，对当地民众的权益和福祉负责，促使地方环保部门严格依法履行环境执法职能，承担起为民众和子孙后代“守护一片蓝天”的重任。

　　试想，如果有一天，一个地方政府控制污染不力，这个地方的群众监督、舆论监督以及各种社会团体和自治组织的监督足以形成强大的压力，人大机关也“敢于”依法对环保部门提起质询，甚至对政府负责人提起罢免程序，法院也“敢于”受理并独立审判民众对政府提起的环境诉讼，那么，中央与地方在环保问题上到底还有多大的矛盾，环保部门到底有无必要实行垂直管理，大约就不成其为一个问题了。(作者系《北京青年报》评论员，杂文家)-