杨涛：人大监督要防止使法院行政化

    作者：杨涛

　　1月26日，湖南省衡阳市中级人民法院的工作报告未获人大通过，此事一度成为舆论关注的焦点。比如陈杰人在《东方早报》撰文认为，“尽快修改地方组织法，对‘一府两院’向人大报告工作的程序、后果和处置办法作出详细、可行和有效的规定，从而强化人大的权威地位，使民主得到实质保障”。秋风先生则在《南方都市报》提出：“人大权威强化，法律上的权力变成现实的权力，则司法公正面临的压力将会更为严峻。”更多的评论认为，人大否决法院工作报告，体现了民主的进步，一是代表敢于承担责任；二是人大对法院的监督具有了实质意义，法院再也不敢漠视民意。

　　我也认为此举对于推进民主建设，充分体现人民当家作主均有积极意义。然而，与“娜拉出走后怎么办”的问题一样，人大会议否决法院工作报告后怎么办？人大如何对待工作报告没有通过的法院，而法院又该如何整改？

　　解答这些问题，没有他国经验可循。在实行“三权分立”制度的国家，不但法官往往是任命的，而且司法与立法权相互制衡，法院用不着向议会报告工作。而我们实行人民代表大会制度，政府和司法机关都由人大选举产生，向人大负责，法院必须向人大报告工作。

　　这样的事情在沈阳也发生过。2001年初，沈阳市中院的工作报告未获沈阳市人大通过。当日，人大主席团就责成“市人大常委会对市中级人民法院报告继续审议，并将审议结果向下次人民代表大会报告”。后来发现，这一决定不符合法律规定。人大常委会无权审议同级人民法院的工作报告。2001年4月初，沈阳市人大常委会决定，沈阳市中院工作报告未获通过已成既定事实，无须重新审议。但要召开人大会议，听取审议沈阳市法院的整改情况。2001年8月9日，人大会议审议通过沈阳市中院整改工作报告，解决了法院合法性危机。我以为，就形式上讲，沈阳市人大要求沈阳市中院作出整改是可取的，可作参考，但沈阳经验不可完全复制，因为沈阳市中院报告未获通过的“直接原因”是原三位领导成员的违法犯罪，一旦这几位院领导被查处，问题就迎刃而解。但是，如果不是因为某些人违法犯罪而未获通过，正如衡阳市一样，那么法院又该如何整改呢？

　　一个可能的措施是，法院更加注重对案件质量的把关，比如强化庭长、院长对案件的审批和审判委员会讨论案件；另一种可能的措施是，法院院长强化对法官的控制，对于重大案件指派院长信赖的法官进行审理，对于

　　可以说，这些措施在短时间内能起到立竿见影的效果，也能得到人大代表的认同。但从长远看，却强化了法院的行政化倾向，损害了法官独立审判。因为，司法独立不仅是法院的独立，也包括法官的独立，法官依法根据庭审得到的“法律事实”进行审判，庭长、院长和审判委员会没有亲历庭审，不宜过多对案件进行判决，而且法官也应当与民意保持一定距离，法官的一些判决可能未必迎合大众。此外，“法定法官”也是法治国家的一项基本原则，法庭和法院不能临时安排法官进行审理案件，而应当根据事先的程序，安排法官进行审理案件，法官非因法定原因不得任意调离。

　　我更倾向于法院在制度上进行改革。这种制度必须无损于法官独立和不会强化法院行政化，契合法治精神。譬如，加强法官的入口管理，担当法官的人必须具有一定的资格和通过了正当的途径；理顺法官的经费保障，坚决废除法院内部存在的“罚没返还”潜规则，使得法官在案件审理上彻底与经济利益脱钩；为法官提供抵挡来自行政干涉的“防火墙”，使得行政领导甚至法院领导本身不能通过打招呼、递条子来干涉审判；加强对法官的日常监督，让司法处于阳光之下，处于民众和专门的法律监督机关的监督之下；加强上级法院利用二审程序对一审法院案件质量的监督，充分利用审判监督程序纠正一批错案，等等。

　　但这些措施见效缓慢，不能立竿见影，代表们可能没有耐心；更为重要的是，司法机关的人、财、物控制于地方，上述的措施能否完全实施，并不完全取决于法院自身的努力，法院要实施这些改革，面临着重重困难。