秋风：乡村发展的关键是民权保障

　　秋风

　　1月29日，中央出台2007年一号文件以“三农问题”为主题，关注焦点锁定为“积极发展现代农业”。不过，在国务院新闻办举行的新闻发布会上，记者们所关心的问题却集中在农村群体性事件、土地问题及农民自治制度上。这些也确实是目前农村所面临的最重大问题，而这些问题的解决都有赖于农民权利之切实保障。

　　三农问题确实是中国现代化过程中不得不面对的严重问题，但这个问题呈现为多个面相，政府的态度也多有变化。1980年代之前，政府更多的是从产业和民众动员的角度看待乡村，强调发展农业生产，及将农民组织到自上而下的国家动员体系中。1980年代之后，政府在继续重视农业生产以保证食品供应稳定之外，也出台了若干政策，增加农民收入以维持社会稳定。这两种政策基本上以城乡分割及乡村服务城市为出发点。

　　最近若干年，政府以更为积极的态度解决城市分割问题，强调工业反哺农业，城市回馈乡村，废除农业税，增加对农村的转移支付。这些政策受到舆论的广泛欢迎，但它回避了乡村现代化所必需的一个根本前提：农民的权利得到基本保障。

　　1990年代最严重的乡村问题是地方政府乱收税费，农民负担沉重；此后，地方政府找到了另一条发财之道，即土地财政，及利用廉价土地吸引投资以获取工业税收。这条发财之道让乡镇及地方政府放弃了乱收费的野蛮做法，但这种野蛮性在征用土地的过程淋漓尽致地表现出来。

　　土地问题

　　在一号文件的新闻发布会上，中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文认为，引起农民上访的主要问题是土地征占问题，引发农村群体性事件的主要问题也是土地征占问题。事实上，从1990年代中期以来，因为征用土地而引起的纠纷就急剧增加。尤其是经营城市的概念出现之后，各地政府纷纷看中了土地财政的巨大利益，借用政府强制性权力，压低征地补偿标准，以牺牲农民利益的方式鼓励投资，推动

房地产业发展。因而，城市发展了，工业投资增加了，其代价却是农民的权利和利益遭到大规模侵害。

　　为此，中央政府采取了若干对策，尤其是在2003年进行

宏观调控以来，陆续采取了一系列涉及土地问题的政策，试图直接或间接地减少地方政府对农民的侵害。按照陈锡文的介绍，这些措施主要有，2004年国务院28号文件规定，在征用农民土地的过程中，政府要提高补偿标准；对失地农民给予就业的培训和服务；把失地农民纳入当地的社会保障体系，这三项工作正在逐步落实。去年8月的国务院31号文件又规定：所有土地出让金的收入都必须立即入库，纳入当地的财政预算。同时，在这些费用的支出中，首先必须保障对农民的补偿、对农民的培训和就业服务，以及把农民纳入当地的社保体系。该文件还规定，工业用地必须实行招拍挂制度，不允许低地价。

　　这些措施产生了很大效果，但近些年来的现实证明，上述种种措施的效果是有限的。

　　症结在于，所有这些措施没有从根本上改变地方政府在征地过程中对农民的绝对优势地位。因为，第一，在目前的制度框架下，各级政府的权力是自上而下授予的，并一直延伸至村一级。尽管法律规定村是一个自治组织，但乡镇及县市政府却可以随意干预村集体的事务，包括强行向村庄下达征用土地的命令。第二，另一方面，农民集体对于其土地的权利没有法律上的保障，因为这种权利没有有效的救济渠道。法院已经高度地方化，当农民与地方政府发生冲突后，几乎不可能指望法院能公平判决。第三，农民的土地权利又是高度不完整的，农民不能自行将其转为工业、城市用地，只能通过政府征用的方式实现。

　　在这种架构下，县市级政府就可以把自己的征用补偿标准轻易地强加给农民。农民面对征用土地的地方政府，几乎没有任何讨价还价的余地，也几乎找不到行政与司法救济渠道，唯一的办法就是上访。即便如此，在巨大利益诱惑下，地方政府仍会强行推动其工业化、城市化战略，把数以千万计的农民变成“失地农民”。

　　权利逻辑比福利逻辑更根本

　　为了缓解这一严重的社会矛盾，中央政府制定种种政策，要求地方政府增加对农民的征地补偿，对失地农民进行培训，或者将农民纳入当地的社保体系。这些确实都可以给农民带来若干好处。问题在于，这些措施只能算事后的补救，地方政府在征地过程中很可能已经损害了农民的利益，已经造成了官民关系的紧张。此后的补救，或许有助于缓解矛盾，但无助于解决问题。

　　更何况，这些措施都面临一个几乎无法克服的执行难题。所有可能给农民带来好处的措施都需要通过地方政府的执行，才能被农民感受到。然而，地方政府现在通过种种办法征用农民土地获得了巨额收益，它没有理由改变自己的行为模式。而中央政府的监督再严格，也不大可能延伸到基层政府。

　　因此，假设中央政府确实想保障农民利益，那就必须跳出传统的父母官思维，转而致力于通过制度变革，更为清晰地界定和保障农民的权利，尤其是农民对土地的权利。

　　解决乡村问题，可以依循两种不同的思路：一种是福利的逻辑，一种是权利的逻辑。由于目前各级政府、尤其是中央政府已经有了一定财力，因而可以采取一些财政转移政策，增加对农民的补助及福利开支。但是，福利必须以权利为前提，没有权利作基础的福利是低效率的。如果基层政府还在随意侵害农民的土地权利和自治权利，那微不足道的福利收入就不足以改变农民对政府的评价。根据目前的乡村现实，工业反哺农业或政府财政转移，甚至发展现代农业，都是次要的问题，切实保障农民的权利才是最重要的问题。

　　在农民的权利中，最为重要的是土地权利。按照宪法及土地法律，在当下的中国，已经排除了“土地私有制”的可能性。但人们其实没有必要在绝对的土地私有制与纯正的土地公有制之间进行选择，相反，在这两者之间有很多过渡形态。现有的土地制度本来就属于一种中间形态，但其对农民权利的界定和保护过于软弱。农村土地承包制不足以保证农民对农地的长期稳定预期，妨碍土地转化为一种资本，使农民通过土地获取非农收益。剥夺农民将土地转为工业城市用地的权利，也使农民丧失了进入现代经济部门，自我实现工业化、城市化的最重要渠道。

　　因此，当代乡村最需要的，乃是土地改革，通过土地改革，让农民真正地获得自由与权利，并带动乡村治理模式的变革。