潘多拉：户籍改革的关键在消除福利捆绑

　　作者：潘多拉

　　实行城乡统一的户口登记管理制度在技术上比较容易，真正困难的是在统一的户口登记制度下，如何保证城市居民和农村居民享有大体相同的基本待遇、权利和社会保障，以体现中国公民在宪法权利意义上的“人人平等”。

　　近日，《中国青年报》社会调查中心与新浪网新闻中心联合开展的一项有11168人参加的调查显示，91.7％的人认为户籍改革“太有必要了”（昨日《羊城晚报》）。而不久前《半月谈》杂志透露，由国务院14个部门组成的6个调研组，去年分赴全国12个省市进行综合调研后认为，当前进一步深化户籍改革，已经具备了许多有利条件，时机基本成熟。

　　一边是国务院调研组认为深化户籍改革“时机基本成熟”，一边是民意高调呼吁户籍改革“太有必要”，足见户籍改革已经是大势所趋。不过，和其他一些领域的改革一样，认定改革乃大势所趋，并不等于改革可以一蹴而就，在分析和研讨户籍改革问题的时候，我们应当保持必要的冷静，看看当前户籍改革的关键在哪里，以及面临着什么样的有利条件和不利条件。

　　以城乡二元结构为基础的中国户籍管理制度，是在上世纪50年代与计划经济体制几乎同时建立起来的。当时，国家为了在短时间内获取建立现代工业体系需要的高积累，对城市劳动力实行“低工资、高保障”，并严格控制城市劳动力的数量，限制农村劳动力向城市的流动，于是大量劳动力只能留在农村，成为“无工资、无保障”的农民。户籍制度尽管在特殊时期发挥过举足轻重的作用，但在几十年的时间里，它通过对劳动力自由流动的限制，将中国划分为城市和乡村的二元社会，将中国人划分为“农业户口”和“非农业户口”两个群体，附着在户口之上的各种权利和保障的差别，成为横亘在两个社会之间以及两个群体之间的一道巨大的鸿沟。

　　从户籍制度的历史缘起和现实弊端可知，户籍改革关键要解决的问题，是剥离附加在居民户口上的医疗社保、教育、就业、

交通事故赔偿“同命不同价”等方面的不平等的权利和保障因素，恢复户籍应当承当的居民户口登记和身份识别功能。实行城乡统一的户口登记管理制度在技术上比较容易，真正困难的是在统一的户口登记制度下，如何保证城市居民和农村居民享有大体相同的基本待遇、权利和社会保障，以体现中国公民在宪法权利意义上的“人人平等”。

　　由于传统户籍制度造成的不平等，主要表现为农民相对于城市居民在权利和社会保障方面处于弱势地位，故户籍改革要实现的“人人平等”，主要就是让广大农民在权利和社会保障上向城市居民看齐。

　　首先，要让进城务工的农民工逐步获得“市民待遇”。一方面，农民工用自己的劳动为城市经济社会发展作出了贡献，另一方面，如果相关法律法规和制度许可，农民工还可以将他们在农村的土地使用权的价值转化为社会保障，这意味着他们带着社会保障金从农村来到城市，城市并不需要为“安置”他们而支付额外的成本。所以，城市没有任何理由可以拒绝给农民工落实市民待遇。目前，在农民工聚集数量最多的一些沿海发达省市，地方政府已经开始为农民工建立最低工资、医疗和

养老保险、子女就学等各项制度保障。这是一个必然的发展方向。

　　其次，要让留在农村务农、务工的农民也逐步享有与城市居民大致等同的基本权利和社会保障。中央已经确立了“工业反哺农业”、“城市反哺农村”的方针，新农村建设的一个重要内容，就是中央和省级政府要加大对农村的财政投入和转移支付力度，医疗卫生、劳动和社会保障等部门也要积极履行职责，为农村社会的医疗卫生、社会保障、基础设施建设和经济发展提供强有力的支持，创造良好的条件。当城乡差异、区域差异因此而逐步缩小之后，城市户口对农民的吸引力、大城市户口对中小地方居民的吸引力将随之降低，可以相信，实行城乡统一的户口登记制度，放宽城市户口的限制，将不会出现农民一哄而上涌入城市、中小地方居民争先恐后向大城市聚集的局面。

　　弄清了户籍改革的关键所在，也就弄清了户籍改革的有利条件和不利条件所在———有利条件是国家已经着手建立和完善针对农民工和农民的各种权利与社会保障制度，不利条件是这些制度建设仍然面临各种历史的惯性阻力和现实的困难。好在思路已经明确，时机正在成熟，户籍制度改革势在必行，停滞不前或走回头路都是没有希望的。